ابهام حقوقی در ضابطه صدور پروانه اشتغال مهندسان معدن؛ وقتی «سابقه کار» به «سابقه بیمه» تقلیل مییابد
در حالی که حفظ نخبگان، حمایت از متخصصان و مقابله با مهاجرت نیروی انسانی ماهر به یکی از شعارهای ثابت سیاستگذاری کشور تبدیل شده است، برخی رویههای اداری همچنان میتوانند در عمل به مانعی جدی برای ورود و ادامه فعالیت نیروهای متخصص تبدیل شوند؛ از جمله مطالبه سابقه بیمه تأمین اجتماعی بهعنوان شرط صدور پروانه اشتغال، حتی در مواردی که متقاضی اسناد متعدد و قابل راستیآزمایی از سالها فعالیت حرفهای، پژوهشی، مدیریتی و اجرایی ارائه میکند. این پرسش اکنون جدیتر از همیشه مطرح است که آیا معیار صلاحیت حرفهای باید تجربه و توانمندی واقعی فرد باشد یا صرفاً شکل بیمهای سوابق او؟ اگر مقرراتی به جای شناسایی نخبگان، آنان را پشت دیوار بروکراسی متوقف کند، فاصله میان شعار «مبارزه با مهاجرت نخبگان» و واقعیت برخی فرآیندهای اداری، دیگر یک تناقض ساده نیست؛ بلکه به مسئلهای جدی درباره کارآمدی نظام مقرراتگذاری و ضرورت اصلاح آن تبدیل خواهد شد.دکتر عادل شیرازی : باید به حال کشوری که مسئولان آن سطحی نظر هستند خون گریست !
به گزارش اقتصاددان به نقل از فارس، قانون نظام مهندسی معدن و آییننامه اجرایی آن، نظامی را برای احراز صلاحیت حرفهای مهندسان معدن پیشبینی کردهاند که در آن، تحصیلات، آزمون در موارد مقرر و سابقه کار مرتبط در کنار یکدیگر قرار میگیرند. در متن آییننامه اجرایی، فی مثال برای دارنده مدرک دکتری تخصصی حداقل یک سال سابقه کار مرتبط بهعنوان یکی از شرایط صدور پروانه اشتغال مقرر شده است. اهمیت این عبارت در آن است که «سابقه کار مرتبط» با «سابقه پرداخت حق بیمه» از حیث مفهومی الزاماً یکسان نیستند. یک فرد میتواند در قالب استخدام، قرارداد پروژهای، فعالیت پژوهشی، مدیریت تخصصی، عضویت در ساختار مدیریتی یک شرکت، فعالیت حرفهای مستقل یا همکاری با اشخاص حقوقی واجد شرایط، تجربه واقعی و قابل اثبات کسب کرده باشد، بدون آنکه تمام این دورهها الزاماً با یک سابقه بیمهای مشخص نزد سازمان تأمین اجتماعی ثبت شده باشد. از سوی دیگر، ممکن است در برخی مشاغل و موقعیتهای شغلی، سابقه بیمه برای اثبات اشتغال یا جلوگیری از ارائه ادعاهای غیرقابل راستیآزمایی ابزار مناسبی باشد. بنابراین مسئله اصلی نه نفی ارزش سابقه بیمه، بلکه نحوه نسبت دادن آن به مفهوم «سابقه کار حرفهای» است. اگر سابقه بیمه صرفاً یکی از ابزارهای احراز اشتغال باشد، امکان بررسی اسناد دیگر نیز باید موضوع بحث قرار گیرد؛ اما اگر یک ضابطه اجرایی آن را به شرط انحصاری تبدیل کند، پرسش حقوقی درباره مبنای قانونی چنین محدودیتی شکل میگیرد. این پرسش در مورد فعالان حوزه معدن اهمیت مضاعف دارد؛زیرا ساختار فعالیت در بخش معدن تنها به رابطه کارگر و کارفرما محدود نیست و شرکتهای مشاور، مدیران پروژه، پژوهشگران، پیمانکاران و صاحبان شرکتهای تخصصی نیز بخشی از زنجیره فعالیت حرفهای این حوزه هستند.
از منظر مقررات اجرایی، ماجرا زمانی پیچیدهتر میشود که به ماده مربوط به نحوه احراز سابقه کار توجه شود. در آییننامه اجرایی قانون نظام مهندسی معدن، برای گواهی اشتغال، تجربه عملی و سابقه کار، سازوکارهای مختلفی برای تأیید و احراز پیشبینی شده است. همین ساختار نشان میدهد که «اثبات سابقه حرفهای» صرفاً یک مفهوم بیمهای نیست و قانونگذار و مقررهگذار، اصل را بر قابلیت احراز تجربه و فعالیت حرفهای گذاشتهاند. از سوی دیگر، دستورالعمل صدور و ارتقای پروانه اشتغال اشخاص حقیقی در ویرایش هفتم، که در سال ۱۴۰۲ مورد تأیید وزارت صنعت، معدن و تجارت قرار گرفته و ابلاغ شده، مبنای عملی بررسی بخش قابل توجهی از پروندههای صدور و ارتقای پروانه قرار گرفته است. خود سازمان نظام مهندسی معدن نیز در اطلاعیههای رسمی مختلف تأکید کرده است که این دستورالعمل مبنای بررسی درخواستهاست و اجرای بندها و تبصرههای آن الزامی تلقی میشود. نکته مهم اینجاست که یک دستورالعمل اجرایی، هرچند برای ایجاد رویه واحد و جلوگیری از تصمیمهای سلیقهای ضروری است، از نظر سلسلهمراتب حقوقی در جایگاهی پایینتر از قانون و آییننامه قرار دارد. از همینرو، هرگاه اجرای یک دستورالعمل موجب شود دامنه شرایط مقرر در قانون یا آییننامه محدودتر شود، این پرسش مطرح میشود که:آیا چنین محدودیتی در حدود اختیار مرجع تصویبکننده بوده است یا خیر. این همان نقطهای است که بحث حقوقی درباره ضابطه بیمهای از یک اختلاف اداری ساده فراتر میرود و به موضوع «حدود اختیار مقررهگذاری اداری» تبدیل میشود.
اهمیت این بحث زمانی بیشتر میشود که به آخرین رویه اعلامشده از سوی سازمان درخصوص سوابق بیمهای توجه کنیم. بر اساس اطلاعیه رسمی منتشرشده از سوی روابط عمومی سازمان نظام مهندسی معدن استان خراسان رضوی، در نشست کمیتههای تشخیص صلاحیت با حضور رئیس سازمان نظام مهندسی معدن ایران و نمایندگان وزارت صمت، موضوع ضرورت ارائه سابقه بیمه برای برخی متقاضیان صدور و ارتقای پروانه مطرح شده است. در همان اطلاعیه تصریح شده که بر مبنای مصوبه مورخ ۲۴ بهمن ۱۴۰۳ شورای مرکزی، در مشاغل تماموقت و پارهوقت غیرارجاعی، ارائه سابقه بیمه از صندوقهای استخدام کشوری، لشکری، تأمین اجتماعی و سایر صندوقها ضروری اعلام شده و برای مشاغل مسئول فنی تماموقت معدن و مشاغل پارهوقت ارجاعی نیز ارائه سابقه بیمه الزامی دانسته شده است. همان اطلاعیه تنها در وضعیت خاصی که کمبود چند ماه سابقه ناشی از قصور بهرهبردار در پرداخت حق بیمه باشد، با تحقق شروطی همچون ثبت خدمات در سامانه، گزارش ماهانه و تأیید سازمان استانی، امکان احتساب سابقه بدون بیمه را تا سقف سه ماه در طول یک سال پذیرفته است. بنابراین وجود شرط بیمه در رویه اجرایی سازمان قابل انکار نیست و موضوع صرفاً یک برداشت فردی در یک استان به نظر نمیرسد؛ بلکه دستکم در اطلاعیه رسمی سازمان به یک مصوبه شورای مرکزی نسبت داده شده است. در عین حال، همین متن یک سؤال مهم ایجاد میکند:آیا استثنای سهماهه و نحوه تنظیم مصوبه به این معناست که اصل بر انحصاری بودن سابقه بیمه برای اثبات فعالیت حرفهای است، یا آنکه این الزام صرفاً مربوط به نوع خاصی از سوابق شغلی و مسئولیتهای حرفهای است؟پاسخ به این پرسش مستلزم بررسی متن کامل مصوبه و تطبیق آن با مقررات بالادستی است.
در همین چارچوب، پرونده عادل و عارف شیرازی، متخصصان و دانشمندان و فعالان حوزه مهندسی معدن، به یکی از نمونههایی تبدیل شده که میتواند این پرسش را از سطح نظری به یک مسئله عینی حقوق اداری تبدیل کند. بنا بر اسناد و توضیحات ارائهشده از سوی وی، آنها دارای مدرک دکتری تخصصی مهندسی معدن، یک دوره یکساله پسادکتری مرتبط با این حوزه و مجموعهای از سوابق پژوهشی، تخصصی و مدیریتی هستند و همچنین برای دورهای چندساله عضو هیأتمدیره یک شرکت دانش بنیان فعال در حوزه معدن بوده است. ایشان همچنین اعلام کرده اند که برای بخشهایی از فعالیتهای تخصصی خود، اسناد قرارداد، پروژه، گزارشهای فنی، مدارک شرکتی و بیمه مسئولیت حرفهای در اختیار دارند. در این پرونده، استدلال اصلی این نیست که بیمه مسئولیت حرفهای از نظر حقوق تأمین اجتماعی با سابقه بیمه تأمین اجتماعی یکسان است؛ چنین ادعایی اساساً محل بحث نیست. مسئله این است که آیا مجموعهای از اسناد رسمی و قابل راستیآزمایی درباره انجام واقعی فعالیت حرفهای باید صرفاً به دلیل فقدان سابقه بیمه تأمین اجتماعی کنار گذاشته شود، یا اینکه مرجع صادرکننده باید ابتدا آنها را مطابق معیار «سابقه کار مرتبط» بررسی و درباره کفایت یا عدم کفایت آنها تصمیم مستدل اتخاذ کند. تفاوت این دو دیدگاه مهم است: در دیدگاه نخست، بیمه معیار اصلی و تقریباً انحصاری شناسایی سابقه تلقی میشود؛ در دیدگاه دوم، بیمه میتواند یکی از مهمترین ابزارهای اثبات باشد، اما تنها ابزار نیست.از منظر حقوق عمومی نیز بحث آن است که مرجع اداری باید تصمیم خود را بر مبنای مقرره معتبر، حدود اختیار قانونی و رسیدگی به ادله مرتبط اتخاذ کند، نه صرفاً یک برداشت اجرایی که امکان بررسی سایر دلایل را بهطور کامل منتفی سازد.
پروندههایی از این جنس که به گفته مسئولین زیاد هم هستند میتواند نشان دهد که آیا ضابطه موجود در عمل میان «احراز سابقه» و «شکل سابقه» تفاوت قائل میشود یا خیر.از طرف دیگر، سابقه فعالیتهای غیرمتعارف نسبت به رابطه استخدامی کلاسیک، مسئلهای خاص در اقتصاد دانشبنیان و بخش خصوصی تخصصی ایجاد میکند. مدیر یک شرکت معدنی ممکن است در ساختار شرکت، عضو هیأتمدیره باشد و بخشی از فعالیت حرفهای خود را از مسیر مدیریت پروژه، نظارت فنی، طراحی، پژوهش یا مشاوره انجام دهد. پژوهشگری ممکن است در قالب یک پروژه دانشگاهی یا یک دوره پژوهشی پسادکتری، فعالیت تخصصی مرتبط با معدن انجام دهد. همچنین مؤسس یک شرکت دانشبنیان میتواند بخش عمده فعالیت حرفهای خود را نه بهصورت کارمند یک کارگاه یا معدن، بلکه از طریق قراردادهای تحقیق و توسعه، مطالعات اکتشافی، تحلیل داده، طراحی مدلهای تخصصی و اجرای پروژههای علمی و صنعتی انجام دهد. اگر هدف نظام مهندسی از شرط سابقه، احراز تجربه حرفهای واقعی باشد، چالش اصلی این است که برای چنین فعالیتهایی معیار روشن و قابل پیشبینی وجود داشته باشد. در غیر این صورت، ممکن است میان فردی که فعالیت حرفهای محدودی داشته اما سابقه بیمه منظم دارد و فردی که سالها در بخش خصوصی یا پژوهش تخصصی کار کرده ولی ساختار بیمهای متفاوتی داشته است، صرفاً بر اساس شکل رابطه شغلی تفاوت ایجاد شود. البته از سوی دیگر باید پذیرفت که سازمان نظام مهندسی وظیفه دارد از پذیرش سابقههای صوری یا غیرقابل اثبات جلوگیری کند و الزام برخی مستندات بیمهای میتواند از منظر کنترل اصالت سوابق، کارکرد نظارتی داشته باشد. بنابراین بحث حقوقی و کارشناسی، تقابل ساده «بیمه خوب است یا بد» نیست؛
مسئله این است که آیا نظام احراز صلاحیت میتواند میان «ابزار راستیآزمایی» و «شرط ماهوی صلاحیت» تفکیک قائل شود و در مواردی که ادله متعدد وجود دارد، امکان ارزیابی مجموعه اسناد را نیز حفظ کند.از منظر حقوق اداری نیز موضوع دارای یک مسیر مشخص برای بررسی است. قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، رسیدگی به تصمیمات و اقدامات اداری را در صلاحیت شعب دیوان قرار داده و در مواردی که تصمیم اداری موجب تضییع حقوق اشخاص شده باشد، امکان نقض یا لغو اثر از تصمیم و الزام دستگاه به اعاده حقوق تضییعشده را پیشبینی کرده است. همین قانون، در ماده ۱۲، رسیدگی هیأت عمومی دیوان به آییننامهها و مقررات دولتی و مؤسسات عمومی غیردولتی را در مواردی مانند مغایرت با قانون، عدم صلاحیت مرجع، تجاوز یا سوءاستفاده از اختیار و تخلف در اجرای قوانین پیشبینی کرده است. بر این اساس، اگر یک متقاضی صرفاً نسبت به نحوه بررسی پرونده شخصی خود معترض باشد، مسیر شعبه دیوان مطرح میشود؛ اما اگر ادعا این باشد که یک مصوبه یا مقرره عمومی، فراتر از قانون برای متقاضیان شرط جدیدی ایجاد کرده، امکان طرح موضوع در هیأت عمومی نیز قابل بررسی است. البته صرف طرح چنین دعوایی به معنی قطعی بودن غیرقانونی بودن مقرره نیست و تشخیص نهایی با مرجع قضایی صالح است. در حقوق اداری، میان «مصوبه»، «دستورالعمل»، «نحوه تفسیر مقرره» و «تصمیم موردی» تفاوت وجود دارد و همین تفاوت تعیین میکند که شکایت باید در چه قالبی مطرح شود. ازاینرو، در موضوع سابقه بیمه مهندسان معدن، انتشار متن کامل مصوبه شورای مرکزی ۲۴ بهمن ۱۴۰۳ و مشخص شدن دقیق مبنای حقوقی آن، میتواند نقش تعیینکنندهای در روشن شدن ابعاد بحث داشته باشد. این امر بهخصوص از آن جهت اهمیت دارد که:
ویرایش هفتم دستورالعمل صدور و ارتقای پروانه نیز پیشتر با تأیید وزارت صمت ابلاغ شده و باید روشن شود هر کدام از الزامات جدید دقیقاً بر کدام اختیار قانونی استوار است. در نهایت، مسئله مطرحشده را میتوان نه صرفاً اختلاف میان یک متقاضی و یک دستگاه اداری، بلکه بهعنوان آزمونی برای میزان انطباق فرایندهای حرفهای با الزامات شفافیت، قابلیت پیشبینی و سلسلهمراتب مقررات در نظام اداری کشور بررسی کرد. از یک سو، سازمان نظام مهندسی معدن بهعنوان نهاد حرفهای و تخصصی باید اطمینان یابد افرادی که پروانه اشتغال دریافت میکنند، واقعاً از تجربه و توانایی حرفهای لازم برخوردارند و امکان کنترل اصالت سوابق برای آن ضروری است. از سوی دیگر، مقررات حرفهای نباید به گونهای تفسیر یا اجرا شوند که سابقه واقعی و قابل اثبات اشخاص، صرفاً به دلیل شکل رابطه قراردادی یا بیمهای آنان، بدون بررسی ماهوی کنار گذاشته شود؛ بهویژه در مورد پژوهشگران، مدیران شرکتهای تخصصی، صاحبان کسبوکارهای دانشبنیان و فعالان بخش خصوصی که الگوی اشتغال آنان الزاماً با رابطه استخدامی سنتی یکسان نیست. از همین منظر، راهحل میتواند شفافسازی دقیق معیارها باشد: مشخص شود سابقه بیمه در چه مشاغلی الزام است، در چه مواردی صرفاً دلیل اثبات سابقه محسوب میشود، چه مدارک جایگزینی قابلیت بررسی دارند، چه مرجعی صلاحیت تأیید آنها را دارد و حدود اختیار شورای مرکزی و وزارت صمت در ایجاد یا تغییر این معیارها چیست. پروندههایی مانند مورد مطرحشده از سوی عادل شیرازی میتواند توجه افکار عمومی و متخصصان حقوقی و مهندسی را به همین نقطه معطوف کند؛
اما قضاوت نهایی درباره قانونی یا غیرقانونی بودن هر بخش از این رویه، باید پس از بررسی متن کامل مقررات و دفاعیات طرفین و در صورت طرح دعوا، توسط مرجع صالح قضایی صورت گیرد. آنچه در شرایط فعلی قابل طرح است، وجود یک ابهام و ایراد و ظلم حقوقی قابل بررسی درباره تبدیل سابقه بیمه از ابزار اثبات به معیار انحصاری سابقه حرفهای است؛ ابهامی که پاسخ روشن به آن میتواند برای صدها یا حتی هزاران متقاضی پروانه اشتغال در حوزه مهندسی معدن، آثار عملی داشته باشد.دکتر عادل شیرازی در واکنش به این رویه اظهار کرد:«اگر قرار باشد نخبهای که سالها در حوزه تخصصی خود کار کرده، پژوهش کرده، شرکت تخصصی راهاندازی کرده، پروژه اجرا کرده و مستندات حرفهای قابل راستیآزمایی دارد، صرفاً به دلیل نداشتن یک نوع سابقه بیمهای از حق فعالیت حرفهای محروم شود، باید صریح بپرسیم که این سازوکار دقیقاً چه هدفی را دنبال میکند. مسئولان از ماندگاری نخبگان، جلوگیری از مهاجرت و استفاده از ظرفیت متخصصان سخن میگویند، اما نمیتوان از یک طرف شعار حمایت از نخبگان داد و از طرف دیگر با مقررات و رویههای اداری، راه فعالیت حرفهای آنان را بست. نخبه را با شعار نگه نمیدارند؛ با رفع موانع واقعی، احترام به سابقه تخصصی و اصلاح مقررات ناکارآمد نگه میدارند. وقتی تجربه و توانمندی واقعی قربانی یک قالب اداری شود، نتیجه طبیعی آن دلسردی، کنار رفتن نیروهای متخصص و در نهایت مهاجرت سرمایه انسانی است. من معتقدم اگر این رویه مستند حقوقی محکمی ندارد، باید اصلاح شود و اگر دارد، باید شفاف و صریح در برابر افکار عمومی از آن دفاع شود؛ نمیتوان با سکوت و پاسخهای شفاهی، آینده حرفهای متخصصان کشور را تعیین کرد.»
مخاطب گرامی، ارسال نظر پیشنهاد و انتقاد نسبت به خبر فوق در بخش ثبت دیدگاه، موجب امتنان است.
ع
