دکتر مسعود نیلی در یکی از سخنرانی‌های خود درباره تحولات اقتصاد ایران به نکته‌ای مهم اشاره کرده است؛ ریشه بسیاری از مشکلات امروز اقتصاد کشور را نباید صرفا در تحریم‌های سال‌های۱۳۹۰و۱۳۹۱ جست‌وجو کرد. به اعتقاد ایشان مجموعه‌ای از تصمیمات اقتصادی در فاصله سال‌های ۱۳۸۳تا۱۳۸۶ زمینه تضعیف اقتصاد ایران را فراهم کرد به‌گونه‌ای که هنگام تشدید تحریم‌ها اقتصاد کشور پیشتر بخشی از توان مقاومت خود را از دست داده بود.
دکتر نیلی بر سه‌تصمیم مشخص تاکید دارد: تثبیت قیمت حامل‌های انرژی، کاهش دستوری نرخ سود بانکی و استفاده گسترده از درآمدهای نفتی در شرایط تثبیت نسبی نرخ ارز. به باور ایشان این سیاست‌ها در شکل‌گیری ناترازی‌های اقتصادی، تضعیف صنعت، کاهش ظرفیت اشتغالزایی و افزایش وابستگی به واردات نقش داشتند.
به گزارش اقتصاددان به نقل از جهان صنعت ، اهمیت این تحلیل در آن است که نقش سیاست‌های داخلی را درکنار عوامل خارجی مورد توجه قرار می‌دهد بدون آنکه آثار مستقل و سنگین تحریم‌ها نادیده گرفته شود.
در این نوشته ضمن مرور فشرده دیدگاه‌های دکتر نیلی تلاش می‌شود موضوع از سه تصمیم اقتصادی فراتر رفته و به مساله‌ای بنیادی‌تر یعنی شیوه سیاستگذاری و کیفیت حکمرانی اقتصادی کشور پرداخته شود.
۳ تصمیم اقتصادی و پیامدهای آنها
دکتر نیلی سال۱۳۸۶ را نقطه چرخش اقتصاد ایران می‌داند و معتقد است آثار تصمیمات اقتصادی سال‌های پیش از آن از سال۱۳۸۷ به‌تدریج آشکار شد.
تثبیت قیمت حامل‌های انرژی
نخستین تصمیم تثبیت قیمت حامل‌های انرژی بود که در سال۱۳۸۳ تصویب و از سال۱۳۸۴ اجرا شد. این سیاست با هدف جلوگیری از افزایش هزینه زندگی دنبال می‌شد اما در شرایط تورمی به کاهش مستمر قیمت واقعی انرژی انجامید.
به اعتقاد دکتر نیلی، افزایش مصرف انرژی، فشار بر منابع مالی کشور، استفاده از منابع ارزی برای واردات بنزین و درنهایت سهمیه‌بندی بنزین در سال۱۳۸۶ از پیامدهای این سیاست بود.
از منظر اقتصادی پایین نگه‌داشتن قیمت انرژی، علاوه بر افزایش یارانه‌های پنهان، انگیزه صرفه‌جویی و سرمایه‌گذاری در بهبود بهره‌وری را کاهش داد و زمینه گسترش ناترازی میان تولید و مصرف انرژی را فراهم کرد.
کاهش دستوری نرخ سود بانکی
دومین تصمیم کاهش دستوری نرخ سود بانکی با هدف حمایت از تولید و کاهش هزینه تامین مالی بود. اجرای این سیاست در شرایط تورمی، بدون توجه کافی به وضعیت منابع و مصارف بانک‌ها، پیامدهای نامطلوبی به همراه داشت.
هنگامی که نرخ سود سپرده‌ها از نرخ تورم پایین‌تر قرار می‌گیرد، بازده واقعی سپرده‌گذاری منفی می‌شود و انگیزه نگهداری پس‌انداز در بانک‌ها کاهش می‌یابد. درمقابل پایین‌بودن نرخ سود تسهیلات تقاضا برای دریافت اعتبار ارزان را افزایش می‌دهد. این وضعیت می‌تواند ازیک‌سو تجهیز منابع باثبات بانک‌ها را دشوارتر کند و ازسوی‌دیگر فشار بر نقدینگی آنها را افزایش دهد.
چنانچه بانک‌ها برای جبران کمبود نقدینگی به اضافه‌برداشت یا استقراض از بانک مرکزی متوسل شوند، تامین مالی مزبور می‌تواند به افزایش پایه پولی و متعاقب آن، رشد نقدینگی و تشدید فشارهای تورمی منجر شود. دکتر نیلی نیز در سخنرانی خود بر افزایش بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی و پیامدهای پولی آن تاکید می‌کند بنابراین کاهش دستوری نرخ سود، برخلاف هدف اولیه نه‌تنها الزاما به افزایش سرمایه‌گذاری مولد منجر نمی‌شود بلکه در صورت تشدید ناترازی بانک‌ها و تامین کسری منابع از بانک مرکزی می‌تواند به رشد نقدینگی، افزایش تورم و درنهایت دشوارترشدن تامین مالی تولید بینجامد.
درآمدهای نفتی و تثبیت نسبی نرخ ارز
سومین تصمیم ورود گسترده درآمدهای نفتی به اقتصاد در شرایط تثبیت نسبی نرخ ارز بود. در سال‌های افزایش درآمد نفت منابع ارزی قابل‌توجهی در اختیار کشور قرار گرفت اما تعدیل‌نشدن نرخ ارز متناسب با اختلاف تورم داخلی و خارجی، موجب ارزان‌ترشدن نسبی کالاهای وارداتی و کاهش قدرت رقابت تولیدکنندگان داخلی شد.
دکتر نیلی این وضعیت را در چارچوب بیماری هلندی تحلیل می‌کند و معتقد است گسترش واردات در آن سال‌ها به تضعیف بخشی از صنایع داخلی انجامید. البته واردات ماشین‌آلات، مواد اولیه و فناوری می‌تواند به توسعه تولید کمک کند. مشکل زمانی ایجاد می‌شود که درآمدهای ارزی عمدتا صرف گسترش مصرف و واردات شود و به تقویت ظرفیت تولید و سرمایه‌گذاری مولد نینجامد.
تضعیف صنعت و اشتغال؛ زمینه تشدید آثار تحریم‌ها
دکتر نیلی از مهم‌ترین پیامدهای این سیاست‌ها به تضعیف تدریجی ساختار تولید به‌ویژه بنگاه‌های کوچک و متوسط اشاره می‌کند. ایشان با مثال صنعت خودروسازی توضیح می‌دهد که ممکن است کارخانه‌های بزرگ همچنان فعال باشند اما شبکه قطعه‌سازان و تامین‌کنندگان داخلی آنها آسیب دیده باشد. در چنین وضعیتی تولید ادامه می‌یابد ولی وابستگی آن به واردات افزایش پیدا می‌کند.
توان صنعتی کشور صرفا به تعداد کارخانه‌ها و میزان تولید محصول نهایی محدود نیست. نیروی انسانی متخصص، دانش فنی و شبکه تامین داخلی نیز بخش مهمی از این ظرفیت را تشکیل می‌دهند و تضعیف آنها می‌تواند آثار بلندمدتی بر اقتصاد داشته باشد.
موضوع دیگر اشتغال است. دکتر نیلی با اشاره به آمار سرشماری‌های سال‌های۱۳۸۵و۱۳۹۰ بر توقف تقریبی رشد خالص اشتغال در این دوره تاکید می‌کند آن‌هم درشرایطی‌که نسل پرجمعیت متولد دهه۶۰ وارد بازار کار می‌شد.
اقتصادی که بخش قابل‌توجهی از تقاضای داخلی آن ازطریق واردات تامین می‌شود و منابع مالی آن به اندازه کافی به سرمایه‌گذاری مولد اختصاص نمی‌یابد، الزاما نمی‌تواند متناسب با افزایش جمعیت فعال، فرصت شغلی ایجاد کند.
درچنین‌شرایطی تحریم‌های اقتصادی آثار شدیدتری بر جای می‌گذارند زیرا محدودیت واردات قطعات، تجهیزات و فناوری، تولیدکنندگانی را که شبکه تامین داخلی ضعیفی دارند با مشکلات بیشتری مواجه می‌کند.
البته تحریم‌ها خود نیز عامل مستقلی در کاهش تولید، سرمایه‌گذاری و رشد اقتصادی بودند. نکته اصلی آن است که ضعف‌های ساختاری پیشین آسیب‌پذیری اقتصاد ایران را دربرابر این محدودیت‌ها افزایش داده بودند.
۳ تصمیم مستقل یا یک شیوه مشترک در سیاستگذاری اقتصادی؟
پس از مرور دیدگاه‌های دکتر نیلی پرسش مهم‌تری مطرح می‌شود: آیا سه تصمیم مورد اشاره، اشتباهاتی مستقل و مقطعی بودند یا از یک شیوه مشترک در سیاستگذاری اقتصادی ناشی می‌شدند؟ به نظر می‌رسد وجه مشترک آنها تلاش سیاستگذار برای مهار اداری متغیرهای کلیدی اقتصاد بدون توجه کافی به محدودیت منابع، تحولات تورمی و پیامدهای بلندمدت تصمیمات بر تخصیص منابع بوده است.
البته قیمت انرژی نرخ سود بانکی و نرخ ارز از نظر ماهیت و سازوکار تعیین یکسان نیستند. بااین‌حال در هرسه‌مورد سیاستگذار اهداف کوتاه‌مدتی مانند حمایت از مصرف‌کننده، کاهش هزینه تامین مالی یا کنترل قیمت کالاهای وارداتی را دنبال می‌کرد درحالی‌که هزینه‌های سنگین این سیاست‌ها عمدتا با تاخیر آشکار می‌شد. ویژگی مشترک این تصمیمات آشکاربودن منافع کوتاه‌مدت و پنهان‌ماندن نسبی هزینه‌های بلندمدت آنها بود. گروه‌هایی از جامعه از انرژی، تسهیلات یا ارز ارزان بهره‌مند می‌شدند اما هزینه‌های اقتصادی این حمایت‌ها به بخش‌های دیگر اقتصاد و حتی سال‌های آینده منتقل می‌شد. این موضوع یکی از مشکلات اساسی سیاستگذاری اقتصادی است زیرا تصمیماتی که منافع فوری دارند، معمولا با استقبال بیشتری مواجه می‌شوند حتی اگر آثار بلندمدت آنها به‌درستی ارزیابی نشده باشد. البته این تحلیل به معنای مخالفت با هرگونه مداخله دولت در قیمت‌ها نیست. دولت در برخی بازارها به‌ویژه انحصارهای طبیعی و خدمات عمومی ناگزیر از تنظیم‌گری است. مساله آن است که این مداخلات باید برمبنای هزینه‌های اقتصادی، محدودیت منابع، آثار توزیعی و برنامه‌ای روشن برای تامین مالی انجام شوند.
مشکل زمانی آغاز می‌شود که کنترل اداری قیمت‌ها جایگزین اصلاح نظام حمایتی، افزایش بهره‌وری، بهبود رقابت و سامان‌دهی ساختارهای اقتصادی شود. از این منظر سه‌تصمیم مورد اشاره دکتر نیلی را می‌توان جلوه‌هایی از شیوه‌ای در سیاستگذاری دانست که در آن دستیابی به اهداف کوتاه‌مدت بر حفظ تعادل‌های بلندمدت اقتصاد تقدم پیدا کرده است.
مساله اصلی؛ کیفیت حکمرانی اقتصادی و مسوولیت تصمیم‌گیرندگان
اگر این برداشت را بپذیریم پرسش مهم‌تری مطرح می‌شود: چرا چنین تصمیماتی اتخاذ می‌شوند و چرا با آشکارشدن پیامدهای نامطلوب اصلاح آنها به‌موقع صورت نمی‌گیرد؟
پاسخ را باید تا حد زیادی در ساختار تصمیم‌گیری، کیفیت حکمرانی اقتصادی و سازوکارهای پاسخگویی جست‌وجو کرد.
نخستین مساله ارزیابی آثار تصمیمات اقتصادی پیش از تصویب و اجرای آنهاست. بسیاری از سیاست‌ها با اهدافی قابل دفاع، مانند حمایت از اقشار کم‌درآمد، کاهش هزینه تولید یا کنترل تورم، اتخاذ می‌شوند اما ضرورت دارد هزینه‌های مالی، پولی، تولیدی و اجتماعی آنها نیز به‌صورت جامع بررسی شود.
برای مثال در تصمیم‌گیری درباره قیمت انرژی باید مشخص باشد که هزینه حمایت از مصرف‌کنندگان چگونه تامین می‌شود و منافع آن میان گروه‌های درآمدی چگونه توزیع خواهد شد. درمورد نرخ سود بانکی نیز باید آثار احتمالی تصمیم بر تجهیز منابع بانک‌ها، تقاضای تسهیلات، استقراض از بانک مرکزی و متغیرهای پولی ارزیابی شود.
مساله دوم و مهم‌تر مسوولیت و پاسخگویی تصمیم‌گیرندگان درقبال نتایج سیاست‌هاست.
هنگامی که تصمیمی موجب مصرف گسترده منابع عمومی یا تحمیل هزینه‌های سنگین بر اقتصاد می‌شود باید بتوان مشخص کرد این تصمیم توسط چه مرجعی، براساس کدام مطالعات کارشناسی و با پیش‌بینی چه پیامدهایی اتخاذ شده است. لازم است نتایج آن با اهداف اولیه مقایسه و به‌صورت شفاف گزارش شود.
البته باید میان خطای کارشناسی و تصمیم‌گیری بدون پشتوانه کارشناسی تفاوت قائل شد. هیچ سیاست اقتصادی از احتمال خطا مصون نیست و صرف ناموفق‌بودن یک تصمیم لزوما به معنای مسوولیت شخصی تصمیم‌گیرندگان نیست اما بی‌توجهی به هشدارهای کارشناسی، فقدان ارزیابی آثار تصمیمات یا استمرار سیاستی که پیامدهای نامطلوب آن آشکار شده، موضوعی متفاوت و نیازمند پاسخگویی است.
منظور از پاسخگویی نیز الزاما مسوولیت حقوقی یا جبران شخصی همه خسارت‌های اقتصادی نیست بلکه در درجه نخست شفافیت در فرآیند تصمیم‌گیری، ارائه دلایل کارشناسی، ارزیابی عملکرد و مسوولیت‌پذیری نهادی و مدیریتی است.
مساله سوم تکرار تصمیمات مشابه در دوره‌های مختلف است. کنترل اداری قیمت‌ها، استفاده از منابع بانکی برای تحقق اهداف کوتاه‌مدت و اتکا به درآمدهای نفتی به یک دولت یا دوره خاص محدود نبوده است.
این تکرار نشان می‌دهد که مساله را نباید صرفا به عملکرد چند مقام اقتصادی نسبت داد بلکه لازم است سازوکارهایی بررسی شوند که امکان اتخاذ و استمرار چنین سیاست‌هایی را فراهم می‌کنند.
در این میان تقویت جایگاه نهادهای کارشناسی و نظارتی، شفافیت در تصمیم‌گیری و ارزیابی مستمر نتایج سیاست‌ها اهمیت اساسی دارد. نظام تصمیم‌گیری اقتصادی باید به‌گونه‌ای عمل کند که احتمال تصمیمات پرهزینه کاهش یابد و درصورت بروز خطا اصلاح آنها به‌موقع امکان‌پذیر باشد.
۵- آثار ماندگار تصمیمات اقتصادی؛ هزینه‌هایی که به آینده منتقل می‌شوند
یکی از نکات مهم در ارزیابی سیاست‌های اقتصادی، توجه به هزینه‌هایی است که در زمان اجرای تصمیمات آشکار نمی‌شوند و آثار آنها ممکن است سال‌ها باقی بماند.
هزینه واقعی یک سیاست لزوما به ارقام منعکس‌شده در بودجه دولت یا شاخص‌های اقتصادی همان سال محدود نیست. فرصت‌های سرمایه‌گذاری ازدست‌رفته، کاهش بهره‌وری، فرسایش سرمایه انسانی و محدودشدن ظرفیت رشد آینده نیز بخشی از این هزینه‌هاست. برای مثال تعطیلی یک بنگاه صنعتی صرفا به معنای ازدست‌رفتن سرمایه مالی و ماشین‌آلات آن نیست. نیروی انسانی متخصص پراکنده می‌شود، روابط میان تامین‌کنندگان و مشتریان از بین می‌رود و بخشی از دانش و تجربه‌ای که طی سال‌ها شکل گرفته از دست می‌رود. بازسازی این ظرفیت‌ها حتی با تامین منابع مالی، به زمان و ثبات اقتصادی نیاز دارد و گاه امکان بازگشت کامل به وضعیت پیشین وجود ندارد. در اقتصادهای وابسته به نفت وفور منابع ارزی می‌تواند برای مدتی آثار ناترازی‌ها را پنهان کند اما با کاهش درآمدهای ارزی یا محدودشدن دسترسی به آنها مشکلات انباشته‌شده آشکار می‌شوند و اقتصاد ناچار است همزمان هزینه ناترازی‌های گذشته و اصلاحات جدید را تحمل کند. درنتیجه تاخیر در اصلاح سیاست‌ها خود می‌تواند به افزایش هزینه‌های اقتصادی منجر شود. منابعی که در زمان مناسب می‌توانستند صرف توسعه زیرساخت‌ها، ارتقای فناوری و افزایش ظرفیت تولید شوند ممکن است در سال‌های بعد برای جبران ناترازی‌ها و ترمیم آسیب‌های گذشته مصرف شوند. ازاین‌رو ارزیابی سیاست‌های اقتصادی باید علاوه بر آثار فوری، هزینه فرصت منابع مصرف‌شده و پیامدهای بلندمدت تصمیمات را نیز دربرگیرد.
نتیجه‌گیری؛ ضرورت بازنگری در شیوه اداره اقتصاد و جلوگیری از تکرار اشتباهات گذشته
سخنرانی دکتر مسعود نیلی درباره سه‌تصمیم اقتصادی سال‌های میانی دهه۸۰ توجه را به نقش سیاست‌های داخلی در شکل‌گیری آسیب‌پذیری اقتصاد ایران پیش از تشدید تحریم‌ها جلب می‌کند.
تثبیت قیمت انرژی، کاهش دستوری نرخ سود بانکی و استفاده گسترده از درآمدهای نفتی در شرایط تثبیت نسبی نرخ ارز هریک از مسیر متفاوتی بر تخصیص منابع، سرمایه‌گذاری و تولید اثر گذاشتند. آثار ترکیبی این سیاست‌ها نیز می‌توانست زمینه تضعیف ظرفیت تولید و افزایش وابستگی اقتصاد به منابع ارزی را فراهم کند.
بااین‌حال مهم‌ترین نتیجه‌ای که می‌توان از این تحلیل گرفت، فراتر از آثار سه تصمیم مشخص است. وجه مشترک این سیاست‌ها، تقدم منافع کوتاه‌مدت بر تعادل‌های بلندمدت اقتصادی و انتقال بخشی از هزینه تصمیمات به سال‌های آینده بود.
از همین‌جا مساله بنیادی‌تری مطرح می‌شود: چرا ساختار تصمیم‌گیری اقتصادی کشور نتوانسته در دوره‌های مختلف از تکرار سیاست‌های پرهزینه جلوگیری کند؟
پاسخ به این پرسش ضرورت اصلاح سازوکارهای حکمرانی اقتصادی، تقویت جایگاه کارشناسی، شفافیت در فرآیند تصمیم‌گیری و پاسخگویی نسبت به نتایج سیاست‌ها را آشکار می‌کند.
بی‌تردید تحریم‌ها خسارت‌های سنگینی بر اقتصاد ایران تحمیل کردند و کاهش محدودیت‌های خارجی می‌تواند فرصت‌های مهمی برای رشد و سرمایه‌گذاری فراهم کند اما تجربه نشان می‌دهد که دسترسی بیشتر به منابع، بدون اصلاح شیوه تخصیص آنها لزوما به توسعه پایدار منجر نخواهد شد بنابراین اصلاح اقتصاد ایران صرفا با تغییر قیمت انرژی، نرخ سود بانکی یا نرخ ارز تحقق نمی‌یابد بلکه نیازمند مجموعه‌ای هماهنگ از اصلاحات مالی، پولی، نهادی و تولیدی و مهم‌تر از همه اصلاح شیوه تصمیم‌گیری اقتصادی است.
امید است تجربه پرهزینه سیاست‌های اقتصادی گذشته مبنایی برای بازنگری جدی در شیوه اداره اقتصاد کشور قرار گیرد و با تقویت تصمیم‌گیری کارشناسی، شفافیت و پاسخگویی دیگر در آینده شاهد تکرار چنین اشتباهات پرهزینه‌ای نباشیم؛ اشتباهاتی که آثار آنها نه‌تنها بر اقتصاد امروز بلکه بر فرصت‌های توسعه و رفاه نسل‌های آینده نیز تحمیل می‌شود.
مخاطب گرامی، ارسال نظر پیشنهاد و انتقاد نسبت به خبر فوق در بخش ثبت دیدگاه، موجب امتنان است.
ع
