میراث ماندگار تحریم‌ها

تحریم‌های مربوط به سوریه

در سال 2011، آمریکا تحریم‌هایی را علیه سوریه تل، اپراتور اصلی تلفن همراه اعمال کرد؛ زیرا این شرکت متعلق به رامی مخلوف، سرمایه‌دار حامی رژیم (و پسردایی اسد) بود. آمریکا 2سال بعد بزرگ‌ترین شرکت هواپیمایی کشور را به‌دلیل قاچاق سلاح در لیست سیاه قرار داد. این اقدامات در آن زمان منطقی به نظر می‌رسید. اما امروز این تحریم‌ها ممکن است برای سرمایه‌گذاری مورد نیاز مشکل ایجاد کنند. آمریکا می‌گوید مایل است در بسیاری از تحریم‌های خود از جمله جایزه 10میلیون دلاری خود برای اطلاعات مربوط به احمد الشرع تجدید نظر کند. مقامات اروپایی نیز قول داده‌اند که این کار را انجام دهند. اما سوری‌ها شکایت دارند که غربی‌ها به اندازه کافی سریع عمل نمی‌کنند.قانون سزار آمریکا شرایط خروج سوریه از تحریم‌ها را مشخص کرده و خواستار توقف بمباران غیرنظامیان و آزادی زندانیان سیاسی شده است. اکثر این خواسته‌ها اکنون برآورده شده است. اما در 23دسامبر، دو هفته پس از فرار اسد، جو بایدن لایحه‌ای را برای هزینه‌های نظامی امضا کرد که این قانون را تا سال2029 تمدید کرد. اعمال تحریم‌ها آسان است؛ اما حذف آنها سخت است؛ حتی زمانی که رژیمی را هدف قرار می‌دهند که دیگر وجود ندارد.

اقتصاد بعثی

به سختی می‌توان شغل‌هایی سخت‌تر از مشاغل مدیریتی در سوریه فعلی پیدا کرد. در 30دسامبر، دولت موقت این کشور، میسا صابرین را به ریاست بانک مرکزی منصوب کرد. صابرین معاون سابق رئیس بانک مرکزی این کشور و اولین زنی است که تا به حال به این سمت منصوب شد. به گزارش اکونومیست، ریاست صابرین دو پیام اطمینان‌بخش برای جهانیان داشت، اینکه حاکمان جدید سوریه نیاز به تکنوکرات‌ها را تشخیص می‌دهند، حتی کسانی که بخشی از رژیم بشار اسد بودند و اینکه زنان را از زندگی عمومی طرد نخواهند کرد. آنها به همه تخصص‌ها نیاز دارند. نهادی که خانم صابرین آن را رهبری می‌کند، مانند اقتصاد سوریه، مدت‌ها است فاسد شده است. گمان می‌رود ذخایر خارجی سوریه به کمتر از 200میلیون دلار کاهش یافته باشد. این رقم کمتر از واردات یک‌ماهه این کشور است.

بانک مرکزی سوریه در تحریم غرب است. بزرگ‌ترین بانک تجاری سوریه نیز این وضعیت را دارد. پوند سوریه از زمان شروع جنگ داخلی در سال2011، 99درصد ارزش خود را از دست داده است. وقتی 13هزارپوند سوریه برابر با یک دلار است، یک خرید ساده در بازار سوده به کیسه‌هایی پر از اسکناس نیاز دارد.سوء مدیریت اقتصادی ویژگی بارز رژیم اسد بود که به مدت 53سال بر سوریه حکومت کرد. حافظ اسد، رئیس‌جمهور این کشور از سال 1971 تا 2000، طرفدار یک اقتصاد برنامه‌ریزی‌شده و سوسیالیستی به سبک شوروی بود. هیچ بانک خصوصی در این دوران وجود نداشت، کنترل‌های شدید بر واردات اعمال می‌شد و صنایع دولتی ناکارآمد در تمام حوزه‌های اقتصاد سوریه شکل گرفتند. پسرش بشار به ایده اقتصاد باز در سوریه نزدیک شد، اما به کارگیری این ایده برای او کوتاه‌مدت بود.

جنگ داخلی سوریه را حتی بیشتر از قبل به سمت فلاکت سوق داد. تولید ناخالص داخلی این کشور از 60میلیارد دلار در سال2010 امروز به کمتر از 9میلیارد دلار کاهش یافته است. بانک جهانی تخمین می‌زند که 69درصد مردم سوریه با درآمدی کمتر از 3.65دلار در روز زندگی می‌کنند.چالش فوری برای رهبران جدید سوریه، ایجاد یک پول ملی باثبات است. نفت عامل اصلی این وضعیت است. تا سال2011 سوریه حدود 400هزار بشکه در روز نفت تولید می‌کرد که بیشتر از تقاضای داخلی بود. این مازاد تولید بیشتر به اروپا ارسال می‌شد، این رقم 30 تا 45درصد از صادرات سالانه 12میلیارد دلاری کالاهای سوریه را تشکیل می‌داد. با این حال، از زمان شروع جنگ، تولید نفت به زیر 100هزار بشکه در روز کاهش یافته است.

اثر جنگ بر اقتصاد

بخش کشاورزی نیز در سوریه آسیب دیده است. سوریه زمانی به‌صورت خالص صادرکننده گندم بود، هرچند خشکسالی طولانی کشاورزان را حتی قبل از جنگ با مشکل مواجه کرده بود. برداشت گندم از سال2010 تقریبا به نصف کاهش یافته است و سوریه در سال جاری باید حدود 1.6میلیون تن گندم وارد کند. بخش‌های دیگر اقتصاد سوریه به‌طور کلی ناپدید شده‌اند؛ به‌ویژه گردشگری که سالانه 4میلیارد دلار برای سوریه درآمد داشت.

با طولانی شدن جنگ، اسد به‌طور فزاینده‌ای به دنبال جمع کردن دلار بود. رژیم او استفاده از ارزی غیر از پوند را جرم می‌دانست و مجازات آن در سوریه تا یک دهه زندان بود. شرکت‌هایی که برای پرداخت هزینه واردات به دلار نیاز داشتند، مجبور شدند آنها را از مبادلات تحت کنترل دولت تامین کنند که کاهش زیادی را در حجم واردات به همراه داشت. رژیم سوریه راه‌های خلاقانه‌ای برای تلکه کردن شهروندان پیدا کرد، دولت این کشور از سوری‌هایی که از خارج از کشور بازدید می‌کردند می‌خواست 100دلار با نرخ‌های ارزان به دولت پرداخت کند و مردان را مجبور می‌کرد تا هزاران دلار برای خودداری از سربازی اجباری بپردازند.دولت موقت به اختیار خود، این‌گونه اخاذی‌ها را متوقف کرد. اما جایگزین‌های کمی برای این درآمدها دارد. افزایش تولید در میادین نفتی که سال‌ها مورد غفلت قرار گرفته‌اند، زمان می‌برد (بزرگ‌ترین آنها توسط یک گروه شبه‌نظامی کرد کنترل می‌شوند که از دستورات دولت موقت اطاعت نمی‌کند). جنگ خسارات زیادی به زیرساخت‌های کشاورزی وارد کرد. گردشگران هم برای ورود به کشور عجله نخواهند کرد.

سوری‌ها باید چه کنند؟

در کوتاه‌مدت، کشور باید به کمک‌ها و وجوه ارسالی از جمعیت بزرگ سوری‌های خارج سوریه متکی باشد. مقامات همچنین امیدوارند که بانک مرکزی کشورهای عربی به سوریه کمک کنند. اسعد الشیبانی، وزیر امور خارجه دولت موقت، قصد دارد در اولین سفر خارجی خود به عربستان سعودی سفر کند. احمد الشرع، حاکم فعلی کشور در تلاش است تا انتظارات را مدیریت کند. او ماه گذشته در مصاحبه‌ای با یک شبکه تلویزیونی سعودی گفت: «سوریه به یک سال نیاز دارد تا شهروندان تغییرات شدیدی را احساس کنند.» راه آشکار برای رشد اقتصاد سوریه، شروع فرآیند بازسازی پس از جنگ است.

پس از 14سال جنگ، میزان خسارت بسیار زیاد شده است. دومین شهر بزرگ سوریه یعنی حلب را در نظر بگیرید. یک ارزیابی از بانک جهانی در سال2022 نشان داد که 137هزار خانه از 660هزار خانه این شهر آسیب دیده است و این در حالی است که 25درصد از پل‌های آن غیرقابل استفاده هستند و 35درصد از بیمارستان‌های آن آسیب دیده‌اند. نیروگاه این شهر یعنی بزرگ‌ترین نیروگاه سوریه، هم از کار افتاده است.بازسازی همه اینها برای صدها هزار سوری شغل ایجاد می‌کند. تخصص و مواد خام ممکن است از ترکیه بیاید که روابط خوبی با حاکمان جدید سوریه و صنعت ساختمانی بزرگ و مرتبط با سیاست دارد. سرمایه‌گذاران آنجا نسبت به سوریه جدید خوش‌بین هستند.

پس از فرار اسد، سهام یک شرکت سیمان در ترکیه با عنوان لیماک 17درصد رشد کرده است. اما ترکیه احتمالا کل پول لازم برای بازسازی را که ممکن است بین 250 تا 400میلیارد دلار باشد، ندارد.این هزینه احتمالا باید از کشورهای ثروتمند خلیج فارس تامین شود. بعید است که آمریکای دونالد ترامپ یا اتحادیه اروپا (EU) که ​​به خاطر تعهداتش در قبال اوکراین، وارد فرآیند بازسازی سوریه شود. اما برخی نگران هستند که کشورهای حاشیه خلیج‌فارس پول را به پروژه‌های نیابتی و گروه‌های مورد علاقه خود اختصاص دهند. علاوه بر این موارد، گام برداشتن در راستای رفع تحریم‌ها یکی از مهم‌ترین موضوعاتی است که در برنامه دولت جدید سوریه قرار دارد.

چرا پایان دادن به تحریم‌ها دشوارتر از آغاز کردن آن است؟

دنیای اقتصاد: اولگا ولاسوا (Olga Vlasova) محقق اندیشکده مطالعات روسیه در کینگز کالج لندن در یادداشتی در وبلاگ علمی لوپ به پیچیدگی‌های پایان تحریم‌های اقتصادی می‌پردازد. او با بررسی دقیق داده‌های جهانی و بررسی سوابق تاریخی، پیچیدگی‌های مربوط به لغو تحریم‌ها و اینکه چقدر سخت برداشته می‌شوند، آشکار می‌کند. تحلیل او بینش‌های ارزشمندی را برای سیاستگذارانی ارائه می‌دهد که تعادل روابط بین‌الملل را دنبال می‌کنند. پایان تحریم‌های اقتصادی موضوعی است که به‌شدت مورد مناقشه است. چه زمانی و چگونه ممکن است یک دولت یا سازمان تحریم‌ها را لغو کند؟ و طرف تحریم‌شده چه شرایطی باید داشته باشد تا این اتفاق بیفتد؟

تحریم‌های اقتصادی چیست؟

در سال۲۰۰۷، آندریاس لوونفلد (Andreas Lowenfeld) تحریم‌ها را به‌عنوان اقداماتی اقتصادی که از اقدامات دیپلماتیک یا نظامی متمایز هستند، تعریف کرد. این اقدامات عمدتا توسط دولت‌ها اعمال می‌شود و اهداف آن نیز دولت‌ها تاثیرگذاری بر سیاست‌ها یا ساختار آنان است. با این حال، تعریف تحریم‌ها از آن زمان تغییر یافته و شامل تحریم‌هایی شده است که توسط سازمان‌های بین‌المللی و منطقه‌ای اعمال می‌شوند. تعریف جدید گسترده‌تر شده و نه‌تنها دولت‌ها، بلکه بازیگران غیردولتی و افراد را نیز هدف قرار می‌دهد. محققان عموما تحریم‌ها را به عنوان اقداماتی می‌بینند که منافع اقتصادی را فدای اهداف سیاسی می‌کنند. به این ترتیب، تحریم‌های اقتصادی به‌عنوان ابزارهای پیچیده دیپلماتیک عمل می‌کنند که قدرت اجبار را با ظرافت دیپلماتیک ترکیب می‌کنند.

تحلیل داده‌های تحریم

پایگاه داده جهانی تحریم‌ها (GSDB) بینش‌های ارزشمندی درباره انواع و اهداف تحریم‌های اقتصادی ارائه می‌دهد. این پایگاه داده، اطلاعات مربوط به ۱۳۲۵مورد تحریم از سال ۱۹۵۰ تا ۲۰۲۲ را ثبت کرده است. تحریم‌ها اهداف متنوعی را دنبال می‌کنند. این داده‌ها روندهای قابل‌توجهی را آشکار می‌سازند. به‌عنوان ‌مثال، افزایش تدریجی تحریم‌هایی که با هدف دفاع از حقوق بشر اعمال می‌شوند، قابل مشاهده است. از اوایل دهه۱۹۹۰، شاهد افزایش همزمان تحریم‌هایی هستیم که با هدف جلوگیری از جنگ، پایان جنگ و مبارزه با تروریسم اعمال شده‌اند. یکی از نکات قابل توجه در روندها، افزایش چشم‌گیر تحریم‌هایی است که از سال۲۰۱۴ با هدف تغییر سیاست اعمال شده‌اند. این نوع تحریم در سال۲۰۲۲ به اوج خود رسید که عمدتا ناشی از اقدامات تحریمی علیه روسیه بود.

نادر بودن آماری لغو تحریم‌ها

بررسی‌های آماری نشان می‌دهد اگرچه استفاده از تحریم‌ها زیاد شده اما تعداد کمی از تحریم‌ها لغو شده‌اند. در نهایت، نمودار یک شکاف رو به افزایش میان تحریم‌های فعال و تحریم‌های جدید را نشان می‌دهد. این شکاف رو به رشد، نادر بودن آماری لغو تحریم‌ها در سال‌های بررسی‌شده را به نمایش می‌گذارد. مثال‌های تاریخی از کشورهایی که با فشارهای مرتبط با تحریم‌ها مواجه بوده‌اند نیز نادر بودن لغو تحریم‌ها را نشان می‌دهد. هنگامی که تحریم‌های اقتصادی به‌صورت کامل لغو می‌شوند –مانند آفریقای جنوبی پس از آپارتاید– معمولا این اتفاق به‌دلیل اجرای اصلاحات سیاسی قابل توجه از سوی طرف تحت تحریم است.

پایان آپارتاید منجر به آزادی زندانیان سیاسی مانند نلسون ماندلا و در نهایت ایجاد شرایط لازم برای انتخابات دموکراتیک شد. با این حال، رفع تحریم‌ها معمولا به‌صورت تدریجی یا ناقص رخ می‌دهد. تحلیل‌های تاریخی نشان می‌دهد که عوامل مختلفی می‌توانند به لغو حداقلی تحریم‌ها منجر شوند. برای مثال اصلاحات سیاسی می‌تواند منجر به لغو تحریم‌ها شوند. مثلا شامل انتقال دموکراتیک میانمار در سال۲۰۱۱، اصلاحات سیاسی و اجتماعی در سودان در سال۲۰۲۰ و لغو تحریم‌های زیمبابوه پس از انتخابات آزاد و تشکیل دولت جدید نمونه‌هایی از این نوع تحریم‌ها است.

اصلاحات ترکیبی نیز ممکن است شامل همکاری بین‌المللی، روابط دیپلماتیک و تبعیت از استانداردهای جهانی باشد. برای مثال تحریم‌های کوبا پس از اعلام احیای روابط دیپلماتیک با ایالات متحده رفع شد؛ ایران نیز پس از انعقاد توافق هسته‌ای (برجام) در سال۲۰۱۵ شاهد رفع جزئی تحریم‌ها در ازای محدودیت‌هایی بر برنامه‌های هسته‌ای خود بود. به جز اینها، پایان جنگ نیز می‌تواند گاهی باعث رفع تحریم‌ها شود. مثلا تحریم‌های مربوط به بوسنی و هرزگوین پس از تصویب توافق‌نامه دیتون لغو شد. علاوه بر این بحران‌های انسانی همچون سوریه و عراق که بحران‌های انسانی باعث رفع تحریم‌های اقتصادی شد.

چالش‌های پایان دادن به تحریم‌های اقتصادی

لغو تحریم‌های اقتصادی به‌دلیل پویایی‌های پیچیده مرتبط با اجرای آنها و همچنین برداشتنشان، بسیار دشوار است. با گذشت زمان، هزینه‌های غیرمستقیمی که توسط کشورهای آغازکننده تحریم‌ها متحمل می‌شوند (معروف به هزینه‌های از دست رفته)، به‌طور پیوسته افزایش می‌یابد و لغو آنها را دشوارتر می‌کند. این هزینه‌های انباشته، کشورهایی که تحریم‌ها را اعمال کرده‌اند، به حفظ اقدامات خود تشویق می‌کند. رهبران کشورهای تحریم‌کننده، در عین حال، با خطرات سیاسی بالاتری مواجه می‌شوند در صورتی که بخواهند تسلیم شوند و تحریم‌ها را لغو کنند، به‌ویژه اگر این تحریم‌ها حمایت داخلی قوی داشته باشند. لزوم اقدام هماهنگ میان همه تحریم‌کنندگان نیز مانعی اساسی برای لغو تحریم‌ها است. لغو همزمان تحریم‌ها توسط بازیگران مختلف به‌دلیل منافع ژئوپلیتیک و اهداف سیاستی متناقض به‌ندرت ممکن است.

زمان مناسب برای پایان تحریم‌ها کی فرامی‌رسد؟

عوامل خاصی می‌توانند کفه ترازو را به نفع لغو تحریم‌ها تغییر دهند. زمان نقشی حیاتی ایفا می‌کند. تحریم‌هایی که به‌طور قابل‌مشاهده‌ای به اهداف خود در یک بازه زمانی معقول دست می‌یابند، احتمال بیشتری دارد که سریع‌تر لغو شوند. این امر اهمیت ارزیابی اثربخشی تحریم‌ها در مراحل اولیه را برجسته می‌سازد. در مقابل، ادامه طولانی‌مدت تحریم‌ها می‌تواند منجر به تحول اهداف آن‌ را در شرایط فعلی شود و دستیابی به اهداف اولیه تحریم‌ها را عملا غیرممکن سازد. علاوه بر این، تغییر در ائتلاف‌های حاکم در کشورهای تحریم‌کننده می‌تواند به ارزیابی مجدد هزینه‌ها و مزایای مرتبط با حفظ تحریم‌ها منجر شود. این امر می‌تواند راه را برای لغو تحریم‌ها هموار کند.پایان دادن به تحریم‌ها دشوارتر از شروع آنهاست.

وقتی تحریم‌ها به اهداف موردنظر خود نمی‌رسند، سیاستگذاران با یک معضل مواجه می‌شوند: لغو تحریم‌های بی‌اثر خطر آسیب رساندن به شهرت کشور تحریم‌کننده به‌عنوان یک اجراکننده قاطع تحریم‌ها را به همراه دارد. از سوی دیگر، حفظ محدودیت‌های تجاری یا مالی، هزینه‌های خاص خود را دارد. بنابراین، لغو تحریم‌های اقتصادی همچنان چالشی دشوار باقی می‌ماند. درک پیچیدگی‌های مرتبط و در نظر گرفتن عواملی نظیر پویایی‌های سیاسی، زمان‌بندی، هزینه‌های از دست رفته و دستیابی به اهداف می‌تواند تصمیم‌گیری موثرتری را برای سیاستگذاران در هر دو طرف تسهیل کند.