در ظاهر ماجرا همهچیز ساده بهنظر میرسد. دولت برای بهبود وضعیت معیشتی اعضای هیات علمی دانشگاهها تصمیم به افزایش حقوق آنان گرفت؛ تصمیمی که با هدف جلوگیری از کاهش جذابیت حرفه دانشگاهی، حفظ نخبگان و تقویت ظرفیت علمی کشور اتخاذ شد اما تنها چند ماه بعد همین تصمیم به یکی از پرتنشترین منازعات دولت تبدیل شد؛ منازعهای که پای وزارتخانهها، نهادهای نظارتی، دستگاههای اجرایی، دانشگاهها و حتی عالیترین سطوح دولت را به میان کشاند.
به گزارش اقتصاددان به نقل از جهان صنعت ، ماجرا از جایی پیچیده شد که سیاستی با آثار مالی گسترده، پیش از آنکه درباره نحوه اجرا، سازوکار ارزیابی عملکرد، شیوه تامین منابع و پیامدهای آن بر نظام پرداخت دولت توافق نهایی حاصل شود، وارد مرحله اجرا شد. در نتیجه تصمیمی که قرار بود بخشی از مشکلات معیشتی دانشگاهیان را حل کند، بهتدریج به محل اختلاف میان نهادهای مختلف تبدیل شد. هر دستگاه از زاویهای متفاوت به موضوع نگاه میکرد؛ برخی بر ضرورت حمایت فوری از دانشگاه و جلوگیری از مهاجرت نخبگان تاکید داشتند، بعضی نگران تبعات آن برای عدالت در پرداخت میان کارکنان دولت بودند و عدهای دیگر نسبت به آثار مالی و تعهدات بلندمدتی که بر بودجه عمومی تحمیل میشد هشدار میدادند.
در این میان عجیبترین بخش ماجرا آن بود نهادی که در نهایت بیشترین انتقادها متوجه آن شد، همان نهادی بود که در آخرین حلقه زنجیره تصمیمگیری قرار داشت. گویی تمام اختلافات حلنشده درباره طراحی سیاست، نحوه اجرا، سازوکار پرداخت و آثار مالی آن، در نهایت به مسالهای بودجهای تقلیل یافت. در حالی که بررسی روند شکلگیری این پرونده نشان میدهد بخش مهمی از بحران کنونی نه در مرحله تامین اعتبار بلکه در مراحل پیشین و در زمان طراحی و آمادهسازی سیاست شکل گرفته است.
پرونده افزایش حقوق اعضای هیات علمی از این منظر نمونهای از برخورد سه منطق متفاوت در ساختار حکمرانی کشور است؛ تلاش برای حفظ سرمایه انسانی و جلوگیری از مهاجرت نخبگان، ضرورت رعایت عدالت در نظام پرداخت کارکنان دولت و الزام به حفظ انضباط مالی در شرایط محدودیت شدید منابع عمومی. همین برخورد سهگانه است که یک تصمیم ظاهرا محدود را به یکی از پیچیدهترین منازعات سیاستی دولت در سالهای اخیر تبدیل کرده است.
حقوق اساتید فقط نوک کوه یخ است
افزایش حقوق اعضای هیات علمی را اگر در سطح یک مطالبه صنفی یا یک تصمیم اداری ببینیم، بخش اصلی مساله از دست میرود. ظاهر ماجرا این است که گروهی از استادان دانشگاه، به دلیل افت شدید قدرت خرید، فاصله درآمدی با موقعیتهای مشابه در خارج از کشور و نگرانی از مهاجرت نخبگان، مشمول افزایش دریافتی شدهاند اما عمق ماجرا فراتر از این است. این پرونده نشان داد که نظام پرداخت در بخش عمومی ایران با یک بحران ساختاری روبهرو است؛ بحرانی که هر بار از دریچه یک گروه شغلی خود را نشان میدهد اما ریشه آن در نبود یک چارچوب منسجم برای پیوند دادن عدالت، عملکرد، تخصص، منابع مالی و اولویتهای توسعهای کشور است.
در نظام اداری ایران حقوق گروههای مختلف حقوقبگیر دولت در قالبهای متفاوت و گاه ناهمگون پرداخت میشود. اعضای هیات علمی، پزشکان، قضات، معلمان، کارکنان اداری، پرستاران، نیروهای مسلح و بازنشستگان هرکدام منطق خاصی برای مطالبه افزایش حقوق دارند. برخی بر تخصص و کمیابی نیروی انسانی تاکید میکنند، بعضی بر فشار کاری، عدهای بر منزلت حرفهای، برخی بر شرایط خاص کشور و بعضی بر عقبماندگی مزدی نسبت به تورم. مساله اینجاست که دولت برای پاسخدادن به این مطالبات، فاقد یک زبان مشترک و معیار واحد است. در نتیجه هر تصمیم مزدی، به جای آنکه بخشی از یک اصلاح نظاممند باشد، به یک پرونده مستقل، پرهزینه و مناقشهبرانگیز تبدیل میشود.
پرونده حقوق اعضای هیات علمی دقیقا در همین نقطه اهمیت پیدا میکند. اصل دغدغه درباره وضعیت معیشتی استادان دانشگاه قابلانکار نیست. در سالهای اخیر تورم مزمن، کاهش ارزش پول ملی و گسترش فرصتهای مهاجرتی باعث شده موقعیت شغلی دانشگاه بهویژه برای اعضای جوانتر هیات علمی، جذابیت گذشته را نداشته باشد. برای کشوری که به توسعه فناوری، تربیت نیروی انسانی متخصص و حفظ ظرفیت علمی نیاز دارد، بیتوجهی به معیشت استادان میتواند هزینهای فراتر از یک نارضایتی صنفی داشته باشد. کاهش انگیزه علمی، خروج نخبگان، افت کیفیت آموزش و ضعف پیوند دانشگاه با مسائل کشور پیامدهایی هستند که نمیتوان آنها را با ملاحظات بودجهای نادیده گرفت.
اما پذیرش این واقعیت بهمعنای چشمپوشی از پرسشهای سختتر نیست. پرسش اصلی این است که آیا میتوان یک گروه خاص از حقوقبگیران دولت را بهشکل محسوس و ساختاری مشمول افزایش دریافتی کرد، بدون آنکه نسبت این تصمیم با سایر گروههای شغلی، منابع بودجهای، قواعد بازنشستگی و عدالت در پرداخت روشن شده باشد؟ این همان نقطهای است که یک سیاست به مسالهای حکمرانی تبدیل میشود. وقتی یک افزایش حقوق وارد حکم کارگزینی شود، یک پرداخت مقطعی نیست بلکه تعهدی پایدار ایجاد میکند، بر آینده صندوقهای بازنشستگی اثر میگذارد، انتظارات مزدی سایر گروهها را تغییر میدهد و میتواند به مطالبهای دومینووار در کل بخش عمومی تبدیل شود.
از سوی دیگر اگر دولت بخواهد چنین افزایشی را در قالب پرداخت عملکردی تعریف کند، با مساله دشوار دیگری روبهرو میشود اینکه عملکرد در دانشگاه چگونه باید سنجیده شود؟ آیا معیار عملکرد تعداد مقاله است، کیفیت آموزش است، حل مسائل کشور است، ارتباط با صنعت است، تربیت دانشجویان تحصیلات تکمیلی است یا تولید فناوری؟ اگر این شاخصها روشن نباشند، پرداخت عملکردی میتواند به یک عنوان زیبا برای پرداختهای غیرشفاف تبدیل شود. اگر هم شاخصها بیش از حد کمی و صوری طراحی شوند، ممکن است استادان را به سمت رفتارهای کمکیفیت اما قابل اندازهگیری سوق دهند. بنابراین مساله فقط این نیست که پرداخت باید عملکردی باشد بلکه مساله این است که دولت هنوز تعریف دقیق، قابل سنجش و مورد اجماع از عملکرد در بسیاری از مشاغل تخصصی خود ندارد.
در چنین وضعیتی تمرکز انتقادها بر یک دستگاه اجرایی، سادهسازی مساله است. گره اصلی در مرحلهای شکل گرفت که تصمیم مزدی، پیش از حل کامل پیامدهای مالی، حقوقی، استخدامی و اجتماعی وارد مسیر اجرا شد. در واقع بحران زمانی آغاز میشود که سیاستگذار میخواهد همزمان چند هدف متعارض را دنبال کند. از یکسو حفظ سرمایه انسانی دانشگاهی، از سوی دیگر رعایت عدالت میان کارکنان دولت و از سوی دیگر کنترل بار مالی در شرایط محدودیت منابع. هر سه هدف مهم است اما بدون طراحی نهادی دقیق نمیتوان آنها را همزمان محقق کرد. از این منظر ماجرای حقوق اعضای هیات علمی بیش از آنکه یک اختلاف درباره میزان افزایش حقوق باشد، نشانهای از ضعف مزمن در نظام تصمیمگیری درباره جبران خدمت است. دولت هنوز روشن نکرده که در نظام پرداخت عمومی، وزن تخصص چقدر است، سابقه چه جایگاهی دارد، عملکرد چگونه سنجیده میشود، عدالت میان مشاغل چگونه تعریف میشود و منابع مالی پایدار از کجا تامین خواهد شد. تا زمانی که این پرسشها بیپاسخ بماند، هر اصلاح مزدی حتی اگر با نیت درست و برای گروهی واقعا نیازمند انجام شود، میتواند به منازعهای فراگیر میان دستگاههای اجرایی، نهادهای نظارتی، گروههای شغلی و افکار عمومی تبدیل شود.
از حمایت از استادان جوان تا یک افزایش عمومی؛ چگونه هدف اولیه سیاست تغییر کرد؟
تقریبا هیچ اختلاف جدی درباره اصل مساله وجود ندارد. طی سالهای اخیر کاهش قدرت خرید اعضای هیات علمی بهویژه استادان جوان و تازهاستخدام، به یکی از دغدغههای جدی نظام آموزش عالی تبدیل شده بود. در بسیاری از دانشگاهها، دریافتی اعضای جوان هیاتعلمی تناسب چندانی با سطح تحصیلات، مسوولیتهای آموزشی و پژوهشی و حتی هزینههای زندگی در شهرهای بزرگ نداشت. در چنین شرایطی نگرانی نسبتبه کاهش جذابیت حرفه دانشگاهی، افزایش مهاجرت نخبگان و دشوارتر شدن جذب نیروهای مستعد به دانشگاهها به تدریج به یک دغدغه سیاستی تبدیل شد.
در این چارچوب منطق اولیه اصلاح نظام پرداخت اعضای هیات علمی از منظر سیاستگذاری قابل فهم بود. هدف اصلی آن بود که شکاف درآمدی استادان جوان با هزینههای زندگی کاهش یابد و دانشگاه بتواند در رقابت برای جذب و نگهداشت نیروی انسانی متخصص، موقعیت خود را حفظ کند. در واقع مساله اصلی از ابتدا افزایش درآمد همه اعضای هیات علمی نبود بلکه تمرکز بیشتر بر گروهی قرار داشت که در سالهای ابتدایی فعالیت دانشگاهی بیشترین فشار معیشتی را تحمل میکردند و بیش از دیگران در معرض خروج از دانشگاه یا مهاجرت قرار داشتند.
اما یکی از ویژگیهای نظام پرداخت در بخش عمومی ایران آن است که بسیاری از سیاستهای هدفمند، در فرآیند طراحی و اجرا به سیاستهای فراگیر تبدیل میشوند. هنگامی که یک اصلاح مزدی از مسیر احکام استخدامی و ساختارهای دائمی پرداخت عبور میکند، بهتدریج دامنه آن از گروه هدف اولیه فراتر میرود. نتیجه آن است که سیاستی که قرار بود مشکل یک بخش خاص را حل کند، به تغییری ساختاری در کل نظام پرداخت آن گروه شغلی تبدیل میشود.
همین اتفاق در پرونده اعضای هیات علمی نیز رخ داد. سیاستی که با هدف حمایت از اعضای جوان و کاهش شکاف درآمدی آنان شکل گرفته بود، در عمل به اصلاحی فراگیر در ساختار پرداخت اعضای هیات علمی تبدیل شد. در نتیجه استادان باسابقه، دانشیاران و استادان تمام نیز مشمول آثار همان اصلاح شدند. این در حالی بود که منطق اولیه سیاست، بیش از هرچیز بر حمایت از سطوح پایینتر درآمدی استوار بود.
این تحول پرسش مهمی را در برابر سیاستگذار قرار داد. آیا افزایش یکنواخت دریافتی همه اعضای یک گروه حرفهای، لزوما به تحقق هدف اولیه سیاست منجر میشود؟ پاسخ به این پرسش چندان روشن نیست زیرا بخشی از انتقادهای مطرحشده دقیقا بر همین نکته متمرکز بود که افزایش عمومی پرداختها الزاما به معنای حل مشکلات معیشتی گروههای هدف اولیه نیست. هنگامی که منابع محدود میان همه افراد یک گروه توزیع میشود، بخشی از ظرفیت سیاست برای حمایت از کسانی که بیشترین نیاز را دارند از بین میرود.
از سوی دیگر گسترش دامنه سیاست باعث شد پرونده از یک مساله محدود دانشگاهی به موضوعی فراگیر در نظام اداری کشور تبدیل شود. هرچه فاصله میان دریافتی اعضای هیات علمی و سایر کارکنان دولت بیشتر شد، حساسیتها نیز افزایش یافت. بهتدریج این پرسش مطرح شد که اگر استدلال اصلی، حفظ سرمایه انسانی و جلوگیری از خروج نیروهای متخصص است، چرا همین منطق درباره سایر گروههای حرفهای دولت مانند پزشکان، پرستاران، معلمان، پژوهشگران، قضات یا کارشناسان متخصص دستگاههای اجرایی به کار گرفته نشود؟
در واقع یکی از مهمترین نقاط ضعف سیاست آن بود که پیش از اجرای آن، پاسخ روشنی برای این پرسشها ارائه نشد. دولت تلاش کرد یک مساله واقعی در نظام آموزش عالی را حل کند اما همزمان نتوانست نسبت این تصمیم را با سایر اجزای نظام پرداخت عمومی روشن کند. نتیجه آن شد که بهجای شکلگیری اجماع درباره ضرورت حمایت از دانشگاه، بحثها بهسمت میزان افزایش، دامنه مشمولان و آثار توزیعی آن حرکت کرد.
این تجربه یک درس مهم برای سیاستگذاری عمومی دارد. در شرایطی که منابع مالی محدود است، موفقیت یک سیاست صرفا به میزان منابع تخصیصیافته وابسته نیست بلکه به میزان هدفمندی آن نیز بستگی دارد. هرچه سیاست از گروه هدف اولیه فاصله بگیرد و به یک سیاست عمومی و فراگیر تبدیل شود، احتمال بروز تعارض با اهدافی مانند عدالت توزیعی، پایداری مالی و پذیرش اجتماعی افزایش مییابد.
به همین دلیل پرسش اصلی امروز دیگر این نیست که آیا اعضای هیات علمی نیازمند حمایت هستند یا خیر. پرسش مهمتر این است که آیا سازوکار انتخابشده توانسته همان هدف اولیه یعنی حمایت از گروههای آسیبپذیرتر و جلوگیری از فرسایش سرمایه انسانی دانشگاه را محقق کند، یا اینکه در مسیر اجرا به سیاستی تبدیل شده که بخشی از اهداف اولیه خود را از دست داده است.
گره اصلی مناقشه
در روایت عمومی این پرونده، معمولا اختلافات حول این محور تصویر میشود که گروهی موافق افزایش حقوق اعضای هیات علمی بودند و گروهی دیگر با آن مخالفت میکردند اما بررسی دقیقتر روند تحولات نشان میدهد که مناقشه اصلی بر سر اصل حمایت از دانشگاه و اعضای هیات علمی نبود. تقریبا همه طرفهای درگیر، از ضرورت بهبود وضعیت معیشتی استادان دانشگاه سخن میگفتند و کمتر کسی اصل مساله را انکار میکرد. اختلاف واقعی از نقطه دیگری آغاز شد؛ از جایی که پرسش شد این حمایت قرار است در چه قالبی انجام شود.
در نظامهای جبران خدمت، میان افزایش حقوق ثابت و پرداخت مبتنیبر عملکرد تفاوتی بنیادین وجود دارد. افزایش حقوق ثابت بخشی از حکم استخدامی فرد میشود، آثار آن به سالهای بعد منتقل میشود، مبنای محاسبه بازنشستگی قرار میگیرد و تعهدی دائمی برای دولت ایجاد میکند. اما پرداخت مبتنی بر عملکرد ماهیتی متفاوت دارد. این نوع پرداخت به نتایج فعالیت فرد وابسته است، میتواند در طول زمان تغییر کند، لزوما به حقوق پایه تبدیل نمیشود و بار مالی بلندمدت آن برای دولت بسیار محدودتر است.
همین تفاوت به تدریج به مهمترین محور اختلاف در پرونده تبدیل شد زیرا درحالیکه بخشی از تصمیمگیران مساله را بهعنوان اصلاح ساختار حقوقی اعضای هیات علمی میدیدند، گروه دیگری معتقد بودند که حمایت از دانشگاه باید در قالب سازوکارهای عملکردی انجام شود. از نگاه این گروه، اگر هدف اصلی ارتقای کیفیت آموزش، افزایش تولید علم، توسعه فناوری و حل مسائل کشور است، منطقیتر آن است که منابع مالی نیز به عملکرد و خروجیها گره بخورد، نه صرفا به جایگاه سازمانی یا مرتبه علمی.
این اختلاف در ظاهر یک بحث درباره شیوه پرداخت بود اما در واقع به یکی از بنیادیترین پرسشهای حکمرانی در ایران بازمیگشت. دولت چگونه باید میان حمایت از سرمایه انسانی و انضباط مالی تعادل برقرار کند؟ در شرایطی که اقتصاد ایران با محدودیت منابع، کسری بودجه مزمن و فشار فزاینده بر هزینههای جاری مواجه است، هر تصمیمی که تعهدات دائمی دولت را افزایش دهد، به سرعت به مسالهای فراتر از یک گروه شغلی تبدیل میشود. به همین دلیل نوع پرداخت اهمیت پیدا میکند زیرا تفاوت میان یک پرداخت موقت و یک افزایش دائمی، در بلندمدت میتواند هزارانمیلیارد تومان بار مالی متفاوت برای دولت ایجاد کند.
در همین نقطه بود که نگاه بودجهای وارد ماجرا شد. از منظر مدیریت مالی دولت، پرسش اصلی این نبود که آیا استادان دانشگاه باید حمایت شوند یا خیر. پرسش این بود که آیا حمایت از آنان باید بهصورت افزایش پایدار حقوق انجام شود یا از طریق سازوکارهایی که امکان ارزیابی، بازنگری و مدیریت منابع را فراهم کند. این نگاه برخلاف آنچه گاه در فضای رسانهای تصویر شد، لزوما مخالفت با دانشگاه یا اعضای هیات علمی نبود بلکه تلاشی برای پاسخ دادن به یک مساله اقتصاد بخش عمومی بود اینکه چگونه میتوان یک سیاست حمایتی را اجرا کرد بدون آنکه به تعهدی دائمی و کنترلناپذیر برای بودجه دولت تبدیل شود؟
اما اینجا یک مشکل اساسی وجود داشت. اگر قرار بود پرداختها به عملکرد گره بخورد، ابتدا باید تعریف روشنی از عملکرد ارائه میشد. این دقیقا همان حلقه مفقودهای بود که به تدریج به مهمترین مانع اجرای سیاست تبدیل شد. در محیط دانشگاهی، عملکرد مفهومی چندبعدی است. یک عضو هیاتعلمی همزمان تدریس میکند، پژوهش انجام میدهد، دانشجو تربیت میکند، در پروژههای فناورانه مشارکت دارد، مسوولیتهای اجرایی بر عهده میگیرد و گاه در حل مسائل کشور نقشآفرینی میکند. تبدیل این فعالیتهای متنوع به مجموعهای از شاخصهای کمی و قابل اندازهگیری، کاری بسیار پیچیده است.
در نتیجه سیاستگذار با پارادوکس عجیبی روبهرو شد. از یکسو تقریبا همه بر ضرورت حرکت به سمت پرداخت مبتنی بر عملکرد تاکید میکردند. از سوی دیگر هیچ توافق روشنی درباره تعریف عملکرد وجود نداشت. همین خلأ موجب شد اختلافات از سطح دانشگاهها فراتر رود و به مناقشهای میان نهادهای اجرایی، بودجهای و نظارتی تبدیل شود.
بنابراین گره اصلی این پرونده نه در میزان افزایش حقوق بلکه در نبود توافق بر سر سازوکار پرداخت بود. مسالهای که در ظاهر درباره استادان دانشگاه شکل گرفت، در واقع پردهای از یک بحران بزرگتر را کنار زد؛ بحرانی که تقریبا تمام نظام پرداخت بخش عمومی ایران با آن مواجه است. دولت سالهاست از پرداخت مبتنی بر عملکرد سخن میگوید اما هنوز در بسیاری از حوزههای تخصصی، تعریف عملیاتی و مورد اجماعی از عملکرد در اختیار ندارد. تا زمانی که این مساله حل نشود، هر تلاش برای اصلاح نظام جبران خدمت، دیر یا زود با همان پرسش بنیادین روبهرو خواهد شد. پرداخت برای چه چیزی انجام میشود برای جایگاه، سابقه یا عملکرد؟
چرا همه تیرها به سمت سازمان برنامه رفت؟
در هر بحران سیاستگذاری، معمولا آخرین حلقه زنجیره تصمیمگیری بیشترین هزینه را پرداخت میکند. افکار عمومی نتیجه نهایی را میبیند؛ پرداختی که انجام نشده، اعتباری که تخصیص نیافته یا حکمی که متوقف شده است. اما کمتر به این پرسش توجه میشود که بحران دقیقا در کدام مرحله شکل گرفته است. آیا مشکل در مرحله تامین منابع بوده یا در مرحله طراحی سیاست؟ آیا اختلافات در زمان تخصیص اعتبار پدید آمده یا پیش از آن، زمانی که هنوز چارچوب اجرایی سیاست مشخص نشده بود؟
پرونده اخیر افزایش پرداختی اعضای هیات علمی از این منظر نمونه قابلتاملی است. در حالی که بخش عمده انتقادها متوجه نهادهای مسوول تامین اعتبار شد، واقعیت آن است که بسیاری از مسائل اصلی پرونده پیش از رسیدن به مرحله تخصیص منابع شکل گرفته بودند. پرسش اساسی این است که چگونه سیاستی با این سطح از اهمیت، پیش از آنکه درباره مهمترین جزئیات اجرایی آن توافق حاصل شود، وارد مرحله اجرا شد؟
یکی از بزرگترین نقاط ضعف این فرآیند آن بود که میان تصمیم و سازوکار اجرا فاصلهای قابلتوجه وجود داشت. تقریبا همه طرفها بر ضرورت حرکت به سمت پرداخت مبتنی بر عملکرد تاکید میکردند. این مفهوم نهتنها در اسناد بالادستی بلکه در ادبیات اصلاح نظام اداری کشور نیز جایگاه مهمی دارد اما سوال اینجاست که اگر قرار بود پرداختها براساس عملکرد باشد، چرا پیش از اجرا هیچ نظام مشخص، شفاف و مورد توافقی برای سنجش عملکرد تدوین نشد؟ چه شاخصهایی قرار بود مبنای ارزیابی قرار گیرد؟ چه نهادی مسوول ارزیابی بود؟ وزن آموزش، پژوهش، فناوری، حل مسائل کشور و فعالیتهای اجرایی چگونه تعیین میشد؟ و مهمتر از همه، چرا پاسخ این پرسشها پس از آغاز اجرا جستوجو شد، نه پیش از آن؟
این ابهام در عمل، سیاستی که قرار بود بر پایه عملکرد اجرا شود، بدون وجود سازوکار نهایی عملکردی وارد مرحله اجرا شد. نتیجه طبیعی چنین وضعیتی آن بود که اختلافات از حوزه دانشگاهها فراتر رفت و به سطح دولت، نهادهای نظارتی و دستگاههای مالی کشیده شد. درواقع بخشی از بحرانی که بعدها در مرحله پرداخت ظاهر شد، محصول ابهاماتی بود که باید در مرحله طراحی حل میشد.
نکته مهم دیگر آن است که سیاستی که در ابتدا با هدف حمایت از گروههای خاصی از اعضای هیات علمی و رفع برخی نابرابریهای درون دانشگاهی مطرح شده بود، در فرآیند اجرا به سیاستی فراگیر تبدیل شد. این تحول اهمیت زیادی دارد زیرا میان یک سیاست هدفمند و یک سیاست عمومی تفاوت اساسی وجود دارد. هرچه دامنه مشمولان گستردهتر شود، آثار مالی، اجتماعی و سیاسی تصمیم نیز افزایش مییابد. در چنین شرایطی انتظار میرود پیش از اجرا، ارزیابی دقیقی از پیامدهای آن بر سایر بخشهای نظام پرداخت انجام شود. اما آنچه اتفاق افتاد نشان داد که این ارزیابی یا انجام نشده یا دستکم به اجماع نهادی تبدیل نشده بود.
در این میان نقش نهادهای متولی نظام اداری و استخدامی نیز قابلتامل است. در هر نظام حکمرانی، طراحی سازوکارهای جبران خدمت و تعیین رابطه میان عملکرد و پرداخت، اساسا وظیفه نهادهای تخصصی حوزه استخدام و منابع انسانی است. به همین دلیل این پرسش قابل طرح است که چرا با وجود ماهها بحث درباره پرداخت مبتنی بر عملکرد، چارچوب اجرایی آن پیش از ورود سیاست به مرحله اجرا نهایی نشد؟ چگونه ممکن است همه بازیگران درباره ضرورت عملکردمحور شدن پرداختها توافق داشته باشند اما در زمان اجرا هنوز تعریف مشترکی از عملکرد وجود نداشته باشد؟ این خلأ نشانهای از ضعف در مرحله سیاستسازی است.
از سوی دیگر تجربه اخیر یک واقعیت مهم را نیز آشکار کرد اینکه اصرار بر اجرای سریع یک سیاست لزوما به معنای موفقیت آن سیاست نیست. در بسیاری از موارد شتاب در اجرا پیش از تکمیل زیرساختهای حقوقی، مالی و اجرایی میتواند هزینههای بیشتری نسبتبه تاخیر در تصمیمگیری ایجاد کند. سیاستی که قرار است آثار بلندمدت بر نظام پرداخت دولت بگذارد، نیازمند اجماع نهادی، طراحی دقیق و پیشبینی پیامدهای مختلف است. در غیراین صورت اختلافاتی که باید پیش از اجرا حل شوند، به مرحله اجرا منتقل خواهند شد.
در چنین شرایطی تمرکز تمام انتقادها بر نهادی که در انتهای زنجیره قرار دارد، نوعی سادهسازی مساله است. هیچ نظام بودجهریزی در جهان نمیتواند مسوولیت حل ابهاماتی را بر عهده بگیرد که باید پیش از ورود سیاست به مرحله اجرا تعیینتکلیف میشدند. نهادهای بودجهای وظیفه دارند منابع را تامین و آثار مالی تصمیمات را مدیریت کنند اما نمیتوانند جایگزین فرآیند سیاستسازی، طراحی شاخصهای عملکرد یا ایجاد اجماع میان دستگاههای مختلف شوند.
از این منظر شاید مهمترین خطای تحلیلی در ماجرای اخیر آن باشد که بحران به مرحله تخصیص اعتبار تقلیل داده شود. آنچه رخ داد بیش از آنکه شکست یک نهاد در تامین منابع باشد، محصول مجموعهای از تصمیمات حلنشده، سازوکارهای ناتمام و هماهنگیهای ناقص میان بخشهای مختلف دولت بود؛ تصمیماتی که در نهایت هزینه سیاسی و رسانهای آنها بر دوش آخرین حلقه زنجیره قرار گرفت.
هشداری برای کل نظام پرداخت دولت
اگر ماجرای افزایش پرداختی اعضای هیات علمی را یک مناقشه میان چند دستگاه دولتی تلقی کنیم، مهمترین نکته این تجربه نادیده گرفته خواهد شد. آنچه در ماههای اخیر رخ داد، در واقع نشانهای از یک مساله بزرگتر است؛ مسالهای که سالهاست در ساختار اداری و مالی کشور وجود دارد و هر بار خود را در قالب مطالبه یک گروه شغلی جدید نشان میدهد. این پرونده بیش از آنکه درباره دانشگاه باشد، درباره فقدان یک چارچوب پایدار برای جبران خدمت در بخش عمومی است.
اقتصاد ایران طی سالهای گذشته با دو روند همزمان مواجه بوده است؛ از یک سو تورم مزمن، کاهش ارزش پول ملی و افت قدرت خرید، تقریبا تمام گروههای حقوقبگیر را تحت فشار قرار داده است. از سوی دیگر محدودیت منابع عمومی و رشد هزینههای دولت امکان افزایش گسترده حقوق و مزایا را محدود کرده است. نتیجه این وضعیت آن بوده که هر گروه حرفهای تلاش کرده از مسیرهای جداگانه برای جبران عقبماندگی درآمدی خود اقدام کند. در چنین شرایطی نظام پرداخت به جای آنکه بر پایه یک منطق واحد اداره شود، به مجموعهای از استثناها، اصلاحات موردی و تصمیمات بخشی تبدیل شده است.
مشکل اصلی دقیقا از همین نقطه آغاز میشود. هنگامی که دولت فاقد یک الگوی روشن برای رابطه میان تخصص، عملکرد، مسوولیت، کمیابی نیروی انسانی و سطح پرداخت باشد، هر تصمیم جدید ناگزیر با اعتراض سایر گروهها روبهرو خواهد شد. اگر استدلال حفظ سرمایه انسانی برای دانشگاه پذیرفته شود، همین استدلال میتواند درباره پزشکان، قضات، معلمان، پرستاران یا حتی کارشناسان متخصص دستگاههای اجرایی نیز مطرح شود. اگر معیار افزایش حقوق، فشار معیشتی باشد، تقریبا تمام کارکنان دولت میتوانند خود را مشمول آن بدانند. اگر معیار عملکرد باشد، ابتدا باید تعریف روشنی از عملکرد در هر حرفه ارائه شود. به همین دلیل است که هر اصلاح مزدی در نهایت به منازعهای فراگیر تبدیل میشود.
این تجربه نشان داد که کشور بیش از آنکه به تصمیمات موردی درباره گروههای مختلف نیاز داشته باشد، به یک بازنگری بنیادین در فلسفه جبران خدمت نیازمند است. از این منظر مهمترین ضعف آشکارشده در این پرونده نه کمبود منابع بود و نه حتی اختلافنظر میان دستگاهها. ضعف اصلی، فقدان اجماع بر سر قواعد بازی بود. هنگامی که درباره مبانی پرداخت، شاخصهای عملکرد، حدود تعهدات مالی دولت و نسبت میان گروههای مختلف حقوقبگیر توافق روشنی وجود نداشته باشد، طبیعی است که تصمیمات پس از تصویب نیز محل اختلاف باقی بمانند. در چنین فضایی حتی سیاستهایی که با نیت حل یک مشکل واقعی طراحی شدهاند، ممکن است خود به منشا بحرانهای جدید تبدیل شوند.
مخاطب گرامی، ارسال نظر پیشنهاد و انتقاد نسبت به خبر فوق در بخش ثبت دیدگاه، موجب امتنان است.
ع
