به گزارش اقتصاددان به نقل از جهان صنعت ، بیش از شش‌ماه از آغاز سال ۱۴۰۵ گذشته و گزارش تفصیلی عملکرد بودجه سال ۱۴۰۴ هنوز در دسترس عمومی قرار نگرفته است. جالب آنکه خزانه‌داری کل کشور در شهریورماه اعلام کرد صورتحساب عملکرد بودجه سال گذشته را تهیه کرده و در یازدهم همان ماه به رییس‌جمهور تحویل داده است بنابراین نه می‌توان گفت حساب‌ها بسته نشده‌اند و نه می‌توان نبود اطلاعات را به ناتوانی دستگاه‌های دولتی نسبت داد. حساب‌ها ظاهرا تهیه شده‌اند، اطلاعات در اختیار دولت قرار گرفته و تنها حلقه مفقوده، مردمی هستند که منابع این بودجه را تامین کرده‌اند. صورتحسابی که برای رییس‌جمهور آماده شده، هنوز به‌دست مالیات‌دهندگانی نرسیده که حق دارند بدانند حاصل مالیات پرداختی آنها در کدام دستگاه، نهاد و برنامه هزینه شده است.
این سکوت در روزگاری اتفاق افتاده که دولت بیش از هر زمان دیگری از کمبود منابع سخن می‌گوید. جنگ، تحریم، کاهش توان مالی اقتصاد، کسری بودجه و افزایش تعهدات عمومی، هرروز به‌عنوان توضیحی برای دشواری اداره کشور مطرح می‌شوند. در چنین شرایطی انتظار می‌رود دولت پیش از درخواست منابع بیشتر از جامعه، نشان دهد با منابع پیشین چگونه رفتار کرده است. کدام مخارج ضروری بوده‌اند؟ کدام دستگاه‌ها سهم بیشتری از اعتبارات گرفته‌اند؟ چه مقدار از بودجه آموزش، سلامت، رفاه و عمران واقعا پرداخت شده و چه میزان از منابع عمومی به نهادهایی رسیده که مردم اطلاع چندانی از عملکرد مالی آنها ندارند؟ پاسخ این پرسش‌ها در جداول بودجه مصوب پیدا نمی‌شود زیرا میان آنچه مجلس تصویب می‌کند و آنچه دولت درنهایت خرج می‌کند، فاصله‌ای وجود دارد که گاه به صدها هزار‌میلیارد تومان می‌رسد.
آخرین گزارش تفصیلی موجود درباره عملکرد بودجه، تصویری از همین فاصله را در سال۱۴۰۳ نشان می‌دهد. براساس محاسبات مرکز پژوهش‌های مجلس، دولت در آن سال تنها ۲۲۹۹هزار‌میلیارد تومان از منابع پیش‌بینی‌شده در چارچوب قانون بودجه را محقق کرد اما مجموع پرداخت‌های خزانه‌داری به ۳۰۹۰هزار‌میلیارد تومان رسید. شکاف ۷۹۱هزار‌میلیارد تومانی از محل استقراض از صندوق توسعه ملی، انتشار اوراق بدهی اضافی، استفاده از تنخواه بانک مرکزی و برداشت از حساب شرکت‌های دولتی پوشش داده شد. به عبارت دیگر بودجه‌ای که در مجلس با یک مجموعه ارقام تصویب شده بود، در پایان سال با منابع و پرداخت‌هایی به‌مراتب متفاوت اجرا شد.
اکنون پرسش این است که در سال۱۴۰۴ چه اتفاقی افتاده است. آیا همان مسیر تکرار شده؟ آیا دولت برای تامین هزینه‌های خود بار دیگر به منابع خارج از سقف اولیه بودجه متوسل شده است؟ و مهم‌تر از همه، کدام دستگاه‌ها و نهادها در شرایط محدودیت منابع، در اولویت تخصیص اعتبار قرار گرفته‌اند؟ دولت ممکن است برای این پرسش‌ها پاسخ داشته باشد اما تا زمانی که گزارش عملکرد را منتشر نکند، جامعه امکان بررسی مستقل این پاسخ‌ها را نخواهد داشت.
حسابی که به دولت رسید، به مردم نرسید
تصویب بودجه در ایران هرسال با هیاهوی فراوان همراه است. دولت لایحه می‌نویسد، مجلس درباره ارقام چانه می‌زند، دستگاه‌ها برای افزایش سهم خود تلاش می‌کنند و مقام‌های مسوول از دشواری تامین منابع سخن می‌گویند اما همین که قانون بودجه تصویب و اجرای آن آغاز می‌شود، حساسیت‌ها نسبت‌به سرنوشت واقعی اعتبارات فروکش می‌کند. گویی آنچه اهمیت دارد، تقسیم پول روی کاغذ است و نه چگونگی خرج شدن آن در عمل.
این در حالی است که قانون بودجه فقط مجوز دخلوخرج دولت را مشخص می‌کند. ممکن است برای ساخت مدرسه، تجهیز بیمارستان یا تکمیل زیرساخت‌ها اعتبارات قابل‌توجهی پیش‌بینی شود اما در مرحله اجرا بخشی از آنها تخصیص نیابد. از سوی دیگر، امکان دارد اعتبارات بعضی دستگاه‌ها به‌طور کامل پرداخت شود یا با استفاده از مجوزهای قانونی، فراتر از سقف اولیه افزایش یابد. آنچه این تفاوت‌ها را آشکار می‌کند، صورتحساب عملکرد بودجه است.
براساس ماده۱۰۳ قانون محاسبات عمومی کشور، وزارت امور اقتصادی و دارایی موظف است صورتحساب عملکرد سال مالی را مطابق تقسیمات درآمدها و اعتبارات بودجه تنظیم و به مراجع قانونی ارسال کند بنابراین سازوکار ثبت و گزارش‌دهی دریافت‌ها و پرداخت‌های دولت در قوانین کشور پیش‌بینی شده است. بااین‌حال انجام تکلیف ارسال اطلاعات به مراجع مسوول، الزاما به‌معنی دسترسی عمومی به آن اطلاعات نیست.
اکنون که خزانه‌داری از تهیه و تحویل صورتحساب عملکرد۱۴۰۴ خبر داده، پرسش این است که چرا اطلاعاتی که در اختیار دولت قرار گرفته، به شکلی قابل بررسی منتشر نشده است. مردم برای اطلاع از سرنوشت مالیات‌هایی که پرداخت می‌کنند نباید ناگزیر باشند منتظر اظهارات پراکنده مسوولان بمانند.
اهمیت این موضوع در شرایط جنگی حال حاضر کشور هم بیشتر می‌شود. افزایش هزینه‌های اضطراری و محدودیت منابع می‌تواند اولویت‌های بودجه‌ای را تغییر دهد. البته انتشار برخی اطلاعات حساس امنیتی محدودیت‌های مشخصی دارد اما این موضوع با ارائه گزارش تجمیعی از پرداخت‌های عمومی و عملکرد دستگاه‌های غیرحساس تفاوت دارد. دولتی که از ضرورت صرفه‌جویی سخن می‌گوید، باید نشان دهد این صرفه‌جویی از کدام بخش‌ها آغاز شده و کدام هزینه‌ها همچنان در اولویت باقی مانده‌اند.
۷۹۱ همت بیرون از سقف بودجه
گزارش عملکرد سال۱۴۰۳ نشان می‌دهد فاصله میان بودجه مصوب و عملکرد واقعی، گاهی به اندازه‌ای بزرگ است که می‌تواند تصویر مالی دولت را تغییر دهد. در آن سال مجموع منابع عمومی پیش‌بینی‌شده در قانون بودجه حدود ۲۵۶۲هزار‌میلیارد تومان بود اما تنها ۲۲۹۹هزار‌میلیارد تومان از این منابع تحقق یافت. به عبارت دیگر، ۱۰درصد منابع مصوب به دست نیامد در حالی که مجموع پرداخت‌های خزانه‌داری به ۳۰۹۰هزار‌میلیارد تومان رسید.
دولت برای پوشش شکاف ۷۹۱هزار‌میلیارد تومانی میان منابع محقق‌شده و پرداخت‌ها، از چند مسیر تامین مالی استفاده کرد. براساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، حدود ۴۶۱هزار‌میلیارد تومان از صندوق توسعه ملی، ۲۵۵هزار‌میلیارد تومان از انتشار خالص اوراق بدهی مازاد، ۴۰هزار‌میلیارد تومان از تنخواه بانک مرکزی و ۳۵هزار‌میلیارد تومان از حساب شرکت‌های دولتی تامین شد بنابراین بیش از ۹۰درصد منابع اضافی از محل صندوق توسعه ملی و اوراق بدهی فراهم آمد. این ارقام نشان می‌دهند دولت برای انجام تعهدات خود به درآمدهای پایدار متکی نمانده است. استقراض از صندوق توسعه ملی و انتشار اوراق بدهی می‌تواند در کوتاه‌مدت کمبود منابع را جبران کند اما استفاده از این ابزارها بر دارایی‌های مالی و تعهدات آینده دولت اثر می‌گذارد. به بیان دیگر، بخشی از هزینه‌های امروز با استفاده از منابع یا ظرفیت مالی سال‌های آینده تامین شده است. نکته مهم‌تر آن است که افزایش مجموع پرداخت‌های دولت الزاما به معنی تحقق کامل اعتبارات همه دستگاه‌ها نیست. مرکز پژوهش‌های مجلس تصریح کرده که برخی ردیف‌ها، از جمله اعتبارات صندوق‌های بازنشستگی، بیش از میزان مصوب تخصیص یافته‌اند، در حالی که بعضی طرح‌های عمرانی استانی با تخصیص کمتر روبه‌رو بوده‌اند. از سوی دیگر، مجموع پرداخت‌های خزانه‌داری تمام تصویر مخارج دولت نبود. مرکز پژوهش‌ها با در نظر گرفتن عملیات مالی دیگری مانند مصارف هدفمندی یارانه‌ها، تحویل نفت خام و برخی پرداخت‌های فرابودجه‌ای، مجموع مخارج سال ۱۴۰۳ را حدود ۴۰۸۱هزار‌میلیارد تومان محاسبه کرده است؛ رقمی معادل ۱۶.۸درصد تولید ناخالص داخلی آن سال. اکنون مشخص نیست وضعیت سال ۱۴۰۴ از این نظر چگونه بوده است. آیا دولت بار دیگر برای جبران کسری منابع به استقراض و مجوزهای اضافی متوسل شده یا توانسته مخارج خود را با منابع پیش‌بینی‌شده هماهنگ کند؟ پاسخ به این پرسش‌ها در گزارش عملکردی قرار دارد که هنوز به صورت تفصیلی در دسترس عمومی نیست.
مالیات بیشتر، کسری بزرگ‌تر
اگر کسی تنها اخبار درآمدهای مالیاتی را دنبال کند، ممکن است تصور کند وضعیت مالی دولت هر سال بهتر شده است. وصول مالیات افزایش می‌یابد، سامانه‌های تازه راه‌اندازی می‌شوند و مقام‌های مسوول از موفقیت در تامین درآمدهای پایدار سخن می‌گویند اما آن سوی این موفقیت، کسری بودجه‌ای قرار دارد که همچنان بخش بزرگی از منابع عمومی را به خود مشغول کرده است. در سال۱۴۰۳ درآمد سازمان امور مالیاتی به حدود ۱۲۱۹هزار‌میلیارد تومان رسید در حالی که این رقم در سال۱۴۰۲ حدود ۷۷۷هزار‌میلیارد تومان بود بنابراین وصول درآمدهای مالیاتی نزدیک به ۵۷درصد افزایش یافت. مجموع درآمدهای مالیاتی و گمرکی نیز با رشد حدود ۵۶درصدی به ۱۳۵۱هزار‌میلیارد تومان رسید. با وجود این رشد، کسری تراز عملیاتی دولت به حدود ۷۵۲هزار‌میلیارد تومان افزایش یافت؛ رقمی که تقریبا ۷/2برابر کسری ۲۸۱هزار‌میلیارد تومانی پیش‌بینی‌شده در بودجه اولیه بود. این اختلاف نشان می‌دهد افزایش درآمدها به‌تنهایی نتوانسته شکاف میان هزینه‌های جاری و درآمدهای پایدار دولت را برطرف کند. بخش دیگری از فشار مالی نیز از عدم تحقق منابع پیش‌بینی‌شده ناشی شد. در سال۱۴۰۳، واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای تنها ۵۸درصد رقم مصوب تحقق یافت و منابع حاصل از فروش و واگذاری اموال دولتی نیز به حدود ۶هزار‌میلیارد تومان رسید در حالی که ۶۲هزار‌میلیارد تومان برای آن پیش‌بینی شده بود.
به این ترتیب، دولت از یک طرف مالیات بیشتری دریافت کرد و از طرف دیگر، برای تامین تعهدات خود همچنان به منابع اضافی نیاز داشت. این وضعیت نشان می‌دهد اصلاح ساختار درآمدهای دولت، بدون اصلاح و اولویت‌بندی مخارج، الزاما به کاهش ناترازی مالی منجر نمی‌شود.
پرسشی که در میان اخبار افزایش وصول مالیات کمتر شنیده می‌شود، به سرنوشت این درآمدها مربوط است. آیا افزایش مالیات‌ها به بهبود خدمات آموزشی، درمانی و زیرساختی منجر شده است؟ چه مقدار از درآمدهای اضافی صرف جبران هزینه‌های جاری و تعهدات گذشته شده و چه سهمی به سرمایه‌گذاری عمومی اختصاص یافته است؟
پاسخ را نمی‌توان از آمار وصول مالیات استخراج کرد. برای ارزیابی عملکرد مالی دولت، اطلاع از منابع و مصارف باید همزمان فراهم باشد. دولتی که افزایش درآمدهای خود را با جزئیات اعلام می‌کند، نمی‌تواند انتظار داشته باشد مردم درباره چگونگی مصرف این منابع تنها به گزارش‌های کلی اکتفا کنند.
اعتبارات نابرابر، تخصیص‌های متفاوت
بودجه عمومی تنها مجموعه‌ای از اعداد و ردیف‌های اعتباری نیست. پشت هر عدد، اولویتی اقتصادی و اجتماعی قرار دارد. سهم آموزش، سلامت، رفاه، عمران و سایر بخش‌ها نشان می‌دهد دولت در مرحله تصویب بودجه چه تصویری از نیازهای کشور داشته اما مساله اصلی این است که این اولویت‌ها در مرحله اجرا تا چه‌اندازه حفظ می‌شوند.
داده‌های شاخص‌های عدالت اجتماعی نشان می‌دهد مجموع اعتبارات مصوب در طبقه‌بندی امور بودجه عمومی از حدود ۲۵۳هزار‌میلیارد تومان در سال۱۳۹۵ به بیش از ۲۲۰۳هزار‌میلیارد تومان در سال۱۴۰۳ رسیده است. بااین‌حال به دلیل تورم بالا نمی‌توان این افزایش اسمی را معادل رشد واقعی منابع دانست.
بررسی ترکیب اعتبارات نشان می‌دهد در سال۱۴۰۳ حدود ۳/۳۰درصد اعتبارات مورد بررسی به رفاه اجتماعی، ۹/۱۷درصد به آموزش و پژوهش، ۳/15درصد به امور دفاعی و امنیتی و ۹/13درصد به سلامت اختصاص داشته است. مقایسه با سال۱۳۹۵ نیز از افزایش سهم رفاه اجتماعی و کاهش وزن نسبی آموزش و سلامت در این فاصله حکایت دارد.
البته افزایش سهم رفاه اجتماعی لزوما به معنی افزایش متناسب حمایت از خانوارهای کم‌درآمد نیست زیرا بخش مهمی از اعتبارات این حوزه به تعهدات بازنشستگی و مستمری‌ها مربوط می‌شود. همچنین سهم بخش‌ها در طول دوره یکنواخت تغییر نکرده و برای نمونه، سهم سلامت در سال۱۴۰۳ نسبت به سال قبل افزایش یافته اما مساله اساسی این است که تمام این ارقام به اعتبارات مصوب مربوط می‌شوند، نه پرداخت‌های واقعی. گزارش عملکرد۱۴۰۳ نشان می‌دهد برخی اعتبارات عمرانی استانی تنها ۶۲ تا ۶۸درصد رقم مصوب تحقق یافته‌اند در حالی که بعضی ردیف‌های دیگر عملکردی بالاتر از سقف اولیه داشته‌اند .این تفاوت‌ها نشان می‌دهند تصویب اعتبار برای یک دستگاه یا برنامه، تضمینی برای دریافت کامل آن نیست. وقتی منابع محدود می‌شوند، دولت میان تعهدات مختلف اولویت‌بندی می‌کند. پرسش این است که معیار این اولویت‌بندی چیست و آیا اطلاعات کافی برای بررسی آن وجود دارد؟
سهم نهادها از پول عمومی کجا ثبت می‌شود؟
یکی از حساس‌ترین بخش‌های بودجه ایران، اعتبارات دستگاه‌ها و نهادهایی است که از منابع عمومی استفاده می‌کنند اما اطلاعات عملکرد مالی آنها به‌صورت منظم در معرض بررسی عمومی قرار نمی‌گیرد. این مساله به‌ویژه درباره نهادهایی اهمیت دارد که خارج از ساختار معمول وزارتخانه‌ها فعالیت می‌کنند و در عین حال دارای ردیف اعتباری در بودجه عمومی هستند.
برخورداری این نهادها از اعتبارات قانونی، به‌خودی‌خود نشانه امتیاز ناموجه نیست اما وقتی منابع عمومی در اختیار یک دستگاه قرار می‌گیرد، انتظار می‌رود میزان دریافت و نحوه مصرف آن نیز قابل‌بررسی باشد. پرسش اصلی این است که آیا اطلاعات کافی برای مقایسه پرداخت‌های واقعی این نهادها با سایر دستگاه‌های اجرایی وجود دارد؟
در شرایط کسری بودجه، این پرسش اهمیت بیشتری پیدا می‌کند. وقتی منابع خزانه برای تامین همه تعهدات کافی نیست، پرداخت به هر دستگاه به معنای اولویت‌یافتن آن در مقایسه با برخی نیازهای دیگر است. ممکن است تامین دارو، پرداخت مستمری، تکمیل پروژه عمرانی و هزینه‌های یک نهاد اداری یا فرهنگی همزمان متقاضی منابع محدود باشند. بدون اطلاع از میزان تخصیص‌ها، امکان بررسی منطق این تصمیم‌ها وجود ندارد.
مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارش عملکرد سال۱۴۰۳ نیز به محدودیت اطلاعاتی در تفکیک بخشی از پرداخت‌های هزینه‌ای اشاره کرده است. به گفته این مرکز، نبود شفافیت کافی در تفکیک حقوق و مزایا از اعتبارات برنامه‌ای، امکان اظهارنظر دقیق درباره ماهیت برخی هزینه‌ها را محدود کرده است.
از سوی دیگر، گزارش‌های دیوان محاسبات نشان می‌دهد مساله حساب‌دهی دستگاه‌ها هنوز به‌طور کامل برطرف نشده است. براساس آمار اعلام‌شده درباره تفریغ بودجه۱۴۰۳، همچنان ۱۳۱ دستگاه تمام یا بخشی از تکالیف حساب‌دهی خود را انجام نداده بودند. این موضوع با انتشار عمومی عملکرد بودجه تفاوت دارد اما نشان‌دهنده اهمیت تکمیل زنجیره نظارت و پاسخگویی مالی است.
در چنین شرایطی نمی‌توان صرفا از روی اعتبارات مصوب تشخیص داد کدام نهادها سهم بیشتری از پرداخت‌های واقعی گرفته‌اند. برای چنین ارزیابی‌ای باید میزان تخصیص، پرداخت و تغییر سهم هر دستگاه از منابع عمومی در چند سال متوالی مشخص باشد. بدون این اطلاعات، ادعای برخورداری ناموجه برخی نهادها همانقدر دشوار است که اثبات توزیع عادلانه منابع. اکنون دولت در حالی از ضرورت صرفه‌جویی و محدودیت منابع سخن می‌گوید که هنوز اطلاعات تفصیلی عملکرد بودجه سال گذشته را در اختیار عموم قرار نداده است. جامعه حق دارد بداند کمبود منابع چگونه میان دستگاه‌ها توزیع شده، چه هزینه‌هایی در اولویت قرار گرفته و کدام برنامه‌ها با کاهش یا تاخیر در پرداخت مواجه شده‌اند. دولتی که برای وصول مالیات از مردم این اندازه بر شفافیت درآمدها اصرار می‌کند، در سمت مخارج نیز با مطالبه مشابهی روبه‌رو است. حساب‌وکتاب عمومی زمانی کامل می‌شود که هم منبع دریافت پول روشن باشد و هم مقصد پرداخت آن. تا آن زمان بودجه برای مردم دوچهره خواهد داشت: چهره‌ای روشن هنگام گرفتن پول و چهره‌ای کم‌پیدا هنگام خرج کردن آن.
مخاطب گرامی، ارسال نظر پیشنهاد و انتقاد نسبت به خبر فوق در بخش ثبت دیدگاه، موجب امتنان است.
ع
